и государственно-управленческого проектирования
Центр проблемного анализа
Доктрина регионального
развития Российской
Федерации
(Макет-проект)
Москва
Научный эксперт
2009
Стр.1
УДК 332.14:338.2(065)
ББК 65.050.2в6-1
Д 61
Авторы:
Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Малчинов А.С., Глигич-Золотарева М.В.,
Колосов В.А., Борисова Н.А., Хаванский Н.А.
Д 61
Доктрина регионального развития Российской Федерации: макетпроект:
монография / [Сулакшин С.С. и др.]; под общ. ред. Малчинова
А.С.; Центр проблемного ан. и гос.-упр. проект. — М.: Научный эксперт,
2009. — 256 с.
ISBN 978-5-91290-086-0
В Центре проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования (научный руководитель В.И. Якунин) разработан нормативный
правовой акт, определяющий государственную политику в
сфере регионального развития, — Доктрина регионального развития
Российской Федерации. Доктрина содержит программу государственноуправленческих
действий и решений в рамках региональной политики
и представляет собой документ нового типа, задающий управленческое
содержание политики, в том числе в долгосрочной перспективе.
Для руководителей органов законодательной и исполнительной власти,
субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов,
научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся современными
экономико-правовыми проблемами реализации государственной
региональной политики.
УДК 332.14:338.2(065)
ББК 65.050.2в6-1
ISBN 978-5-91290-086-0
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования, 2009
Стр.2
Содержание
Введение ........................................................................................... 7
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины
регионального развития Российской Федерации ............... 10
1. Цели и задачи Доктрины регионального развития
как государственно-управленческого документа
доктринального уровня ............................................................ 10
2. Современное состояние государственноуправленческих
документов доктринального уровня
в Российской Федерации .......................................................... 13
3. Основания принятия, правовой статус, форма
и структура Доктрины регионального развития ................ 15
4. Ценностные цели и механизм ценностного
целеполагания Доктрины ......................................................... 18
5. Основные принципы построения Доктрины
как документа и ее функции в механизме управления
региональным развитием России ........................................... 19
6. Исходное состояние региональной развитости
и проблемы регионального развития .................................... 23
7. Основные направления регионального развития
и основные предлагаемые решения ....................................... 24
8. Механизм формирования управленческих решений
и его взаимосвязь с проблемами регионального
развития ........................................................................................ 26
9. Программа реализации Доктрины ............................................... 27
Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине
регионального развития Российской Федерации» ............. 28
3
Стр.3
Часть III. Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона «О Доктрине
регионального развития Российской Федерации» ............. 33
Часть IV. Доктрина регионального развития
Российской Федерации ........................................................... 58
Содержание ..................................................................................... 58
Преамбула ............................................................................................... 61
Глава 1. Общие положения ................................................................. 61
1.1. Статус Доктрины регионального развития
Российской Федерации ......................................................... 61
1.2. Основные понятия ................................................................. 63
1.3. Формирование региональной политики .......................... 65
1.4. Ценностный выбор и цели региональной политики ..... 68
1.5. Приоритеты государственного управления,
вытекающие из ценностей государственной
региональной политики ........................................................ 70
1.6. Основные количественные целевые
и мониторируемые показатели реализации
государственной региональной политики ....................... 71
1.7. Структура государственной региональной
политики ................................................................................... 73
1.8. Периодизация планирования (периоды
реализации Доктрины регионального развития
Российской Федерации) ........................................................ 73
1.9. Срок действия Доктрины регионального развития
Российской Федерации ......................................................... 74
1.10. Головной исполнитель и иные ответственные
исполнители Доктрины регионального развития
Российской Федерации ......................................................... 74
Глава 2. Текущее и целевое состояние регионального
развития и региональной политики. Стратегия
перехода ................................................................................... 75
4
Стр.4
2.1. Текущее состояние регионального развития .................. 75
2.2. Целевое состояние регионального развития ................... 77
2.3. Текущее состояние государственной
региональной политики ........................................................ 78
2.4. Целевое состояние государственной
региональной политики ........................................................ 82
2.5. Стратегия перехода при модернизации
региональной политики ........................................................ 83
Глава 3. Направления региональной политики
и регионального развития. Основные проблемы
и решения ................................................................................ 84
3.1. Федеративное устройство России ...................................... 84
3.2. Пространственное развитие Российской
Федерации ................................................................................ 95
3.3. Бюджеты и налоги в региональной политике ................. 99
3.4. Инвестиции в региональной политике ........................... 106
3.5. Социальное развитие субъектов Российской
Федерации .............................................................................. 111
3.6. Административные центры субъектов Российской
Федерации в решении задач региональной
политики ................................................................................. 118
3.7. Местное самоуправление и межмуниципальное
сотрудничество ..................................................................... 122
3.8. Развитие территорий с особым статусом: особые
экономические зоны, закрытые административнотерриториальные
образования, наукограды,
монопрофильные города .................................................... 131
3.9. Развитие проблемных регионов Российской
Федерации: Дальний Восток, Кавказ, северные
территории, депрессивные регионы ................................ 139
3.10. Миграционные вопросы в региональной политике.
Обеспечение сбалансированной структуры
расселения .............................................................................. 143
5
Стр.5
3.11. Внешнеэкономическое сотрудничество
субъектов Российской Федерации ................................... 150
3.12. Развитие инфраструктурных объектов
в Российской Федерации .................................................... 155
3.13. Государственное управление региональным
развитием ............................................................................... 163
3.14. Формирование и реализация федеральных,
межрегиональных и региональных целевых
программ................................................................................. 170
Глава 4. Механизм реализации Доктрины регионального
развития Российской Федерации .................................... 174
4.1. Принципы государственного управления
региональным развитием ................................................... 174
4.2. Система государственного управления
региональным развитием ................................................... 177
4.3. Планирование, мониторинг и контроль
в государственном управлении региональным
развитием ............................................................................... 181
4.4. Модернизация системы государственного
управления региональным развитием ............................ 184
Глава 5. Программа нормативно-правового обеспечения
реализации Доктрины регионального развития
Российской Федерации ...................................................... 185
Заключение .................................................................................. 218
Список нормативных правовых актов
и использованной литературы ............................................ 221
6
Стр.6
Введение
В последние годы в социально-экономическом развитии регионов
России наблюдаются существенные диспропорции, которые
выражены, в частности, в разрывах таких ключевых экономических
показателей, как ВРП на душу населения, инвестиции
в основной капитал на душу населения в субъектах Российской
Федерации, доходы на душу населения по субъектам Российской
Федерации. Причем величина этих разрывов региональной
развитости по большинству показателей превышает десятки,
а по некоторым показателям — сотни раз. Разрывы региональной
развитости наблюдаются и по многим другим социальноэкономическим
параметрам: обеспеченность жильем, развитость
автодорожной сети, уровень занятости и др.
Результаты исследования, проведенного Центром проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования,
показали, что одними из главных причин сложившихся региональных
диспропорций являются неудовлетворительное состояние
государственного управления и несовершенство нормативноправовой
базы в сфере регионального развития.
Это, в частности, проявляется: в неэффективном механизме
взаимодействия федеральных органов государственной власти
и органов государственной власти субъектов Российской Федерации
при осуществлении ими полномочий (оторванность федеральных
органов власти от региональных проблем, неэффективность
взаимодействия в реализации целевых программ развития,
слабое информационное взаимодействие и др.); в несовершенстве
инструментов государственного управления планированием размещения
производительных сил и системой расселения, несогласованность
федеральных, межрегиональных, региональных
и муниципальных программ развития, отсутствие социальных
стандартов, несбалансированное разграничение предметов ведения
и полномочий, несбалансированное распределение нормативов
налоговых отчислений).
С учетом вышеизложенного, государственная региональная
политика должна быть направлена прежде всего на совершенствование
механизмов государственного управления региональ7
Стр.7
ным развитием и совершенствование ее нормативной правовой
базы. Она должна иметь четкое, прозрачное содержание и обеспечиваться
необходимыми ресурсами.
Важно отметить, что модернизация государственной региональной
политики станет возможной только при юридическом
закреплении ее содержания. Наиболее эффективной формой такого
правового закрепления является документ нового типа —
Доктрина регионального развития Российской Федерации как
основной государственно-управленческий документ, определяющий
содержание государственной региональной политики, формирующий
и приводящий в действие механизм ее исполнения1
С общенаучной точки зрения под доктриной понимают си.
стему
взглядов в какой-либо сфере. Но вполне очевидно, что для
государственного управления одной только системы взглядов
недостаточно. Поэтому для поставленных целей в рамках проведенного
исследования Доктрина регионального развития России
получила иное, управленческое содержание.
Следует отметить, что в подавляющем большинстве программные
и доктринальные документы, принимаемые в Российской
Федерации, носят характер скорее не правовых, а политических
документов, зависящих от воли конкретных высших лиц государства.
Такая ситуация складывается и в сфере региональной
политики. Так, разработанная Минрегионом России стратегия
социально-экономического развития регионов России пока что не
имеет статуса и как политического, и как нормативно-правового
документа. Что касается Стратегии социально-экономического
развития Российской Федерации до 2020 года, то в ней региональная
составляющая представлена достаточно слабо.
Очевидно, что эффективность реализации доктринальных
документов напрямую зависит от правовой формы их утверждения.
Лишь те программные и доктринальные документы, которые
имеют определенный нормативно-правовой статус и встроены
в систему нормативно-правового регулирования, имеют шанс
быть в полной мере реализованными на практике.
Под Доктриной регионального развития Российской Федерации
понимается нормативный правовой акт, определяющий
1
8
Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Монография
/ Под ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2008.
Стр.8
содержание государственной региональной политики Рос сийской
Федерации, включая ее основные ценностные ориентиры,
цели, направления и приоритеты, формирующий и приводящий
в действие механизм ее исполнения на кратко-, средне- и
долгосрочную перспективу.
Необходимость принятия такого документа диктуется недостаточной
системностью, стратегичностью и последовательностью
проводимой в настоящее время государственной региональной
политики. Доктрина регионального развития России
нацелена на повышение эффективности государственной региональной
политики.
Проект Доктрины регионального развития Российской Федерации
прошел публичную апробацию в научных кругах (в адрес
Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования из разных регионов России поступило свыше
30 рецензий и отзывов на проект Доктрины), а также в ряде органов
государственной власти субъектов Российской Федерации (Республика
Татарстан, Ямало-Ненецкий автономный округ и др.).
Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полезные
консультации и дискуссии Строгановой С.М., Клюеву Н.Н.,
Шодоевой Л.М.
Авторы будут благодарны за творческие отклики, дискуссионные
замечания и предложения по данному макету-проекту.
Авторский коллектив готов продолжить разработки требуемых
проектов нормативных правовых актов в соответствии с регламентами
государственных органов власти. Мы открыты для сотрудничества
с общественными, политическими деятелями,
государственными руководителями, депутатами парламента,
крупными легальными лоббирующими сообществами.
Предложения можно направлять по адресу:
107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд 1, этаж 5.
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования.
Генеральному директору Сулакшину С.С.
Тел./факс: (495) 981 57 03 (09)
E-mail: frpc@cea.ru
Интернет-портал: www. rusrand.ru
9
Стр.9