ЦЕНТР ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА
И ГОСУДАРСТВЕННОУПРАВЛЕНЧЕСКОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
–≈√»ŒÕ¿À‹ÕŒ≈
»«Ã≈–≈Õ»≈
√Œ—”ƒ¿–—“¬≈ÕÕŒ…
›üŒÕŒÃ»◊≈—üŒ…
œŒÀ»“»ü» –Œ——»»
Стр.1
Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования
при Отделении общественных наук РАН
Региональное измерение
государственной
экономической политики
Москва
Научный эксперт
2007
Стр.2
УДК 33.14:338.2
ББК 65.9(2 Рос)–1
Р 31
Авторский коллектив:
Сулакшин С.С., Лексин В.Н., Швецов А.Н., Реймер Л.А., МалчиР31
нов
А.С., Орлов И.Б.
Региональное измерение государственной экономической политики
России / Под общей редакцией А.С. Малчинова. Центр проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования.
— М.: Научный эксперт, 2007. — 200 с.
ISBN 978-5-91290-012-9
В книге представлены основные результаты выполненного экспертами
Центра проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования исследования актуальных проблем социально-экономического
развития регионов России, эффективности
используемых в рамках государственной региональной политики основных
подходов к решению этих проблем и обоснования предложений
по совершенствованию системы государственно-управленческих
мер в этой сфере.
Книга может быть полезна для работников органов государственного
управления, депутатов представительных органов власти, научных
работников, студентов и преподавателей высшей школы.
УДК 33.14:338.2
ББК 65.9(2 Рос)–1
ISBN 978-5-91290-012-9
© Научный эксперт, 2007
Стр.3
Содержание
Введение ...................................................................................... 6
Современная региональная ситуация. Динамика
социально-экономического развития субъектов
Российской Федерации: ключевые показатели ............. 11
К вопросу о критериях отбора
региональных проблем ......................................................... 47
Разработка и реализация государственной
региональной политики в специфических условиях
российского федерализма .................................................... 50
Условия экономической целесообразности
«объединения» («укрупнения») субъектов РФ
и новые территориальные проблемы .................................. 51
Разграничение предметов ведения, полномочий
и ресурсов между Российской Федерацией,
субъектами РФ и муниципальными образованиями ...... 55
Бюджетные аспекты региональной политики .............. 61
Новая концепция межбюджетных отношений.
Переход к нормативам отчислений. Введение
и использование территориального разреза
в бюджетной политике ............................................................ 61
Социальный компонент региональной политики.
Исполнение социальных обязательств государства
на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях...................................................................................... 66
Муниципальный аспект государственной
региональной политики ....................................................... 71
Специфика ситуации в городских поселениях ................. 72
Специфика ситуации в сельских поселениях .................... 73
3
Стр.4
Специфика ситуации в региональных столицах
и крупнейших городах России .............................................. 74
Государственная региональная политика
на проблемных территориях. Задачи
реабилитации депрессивных территорий ...................... 79
Регионы Сибири и Дальнего Востока
в новой геополитической, экономической,
демографической и миграционной ситуации.................... 79
Возможности социальной реструктуризации
проблемных территорий ......................................................... 82
Предложения о правовом регулировании
территориального развития Арктической зоны
России .......................................................................................... 83
Инструменты региональной политики. Недостатки
существующей нормативной базы как основы
инструментов разработки и реализации региональной
политики ................................................................................... 86
Целевые программы: типы и масштабы. Правовая база
разработки и реализации федеральных и региональных
программ и опыт ее реализации ........................................... 91
Проблемы выработки и использования инструментов
региональной политики. Нормативные предложения.
Разработка и реализация стратегий, концепций,
прогнозов и программ как инструментов региональной
политики. Использование инструментов
планирования .......................................................................... 100
Проблемы взаимодействий федеральных органов
государственной власти и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации ........................ 106
Проблемы информационного обеспечения.
Нормативные предложения ................................................. 113
Учет в принятии государственных решений
территориального измерения .............................................. 120
4
Стр.5
Сокращение межрегиональных разрывов развитости
путем дифференциации налогообложения
и дополнительного инвестирования «проблемных»
регионов. Математическое моделирование
возможностей ...................................................................................122
Ограниченные возможности использования
советского и зарубежного опыта .................................... 139
Краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный
периоды управления в региональной политике
(управленческий телескоп) ............................................... 141
Заключение ............................................................................ 146
Приложение 1
Проблемно-управленческая матрица «Государственная
региональная экономическая политика России» ............ 150
Приложение 2
Постановка задачи разработки проекта Федерального
закона «О взаимодействии органов государственной
власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Российской
Федерации при реализации полномочий по вопросам
совместного ведения» ............................................................ 164
Приложение 3
Постановка задачи разработки проекта Федерального
закона «Об участии субъектов Российской Федерации
в федеральном законотворчестве» ..................................... 167
Вкладка
Проблемно-управленческое дерево государственной
региональной экономической политики
Литература ............................................................................. 172
5
Стр.6
Введение
В России, как в государстве, расположенном на огромной
территории и устроенном на федеративных началах, региональный
фактор играет чрезвычайно существенную роль в государственно-политическом
устройстве и социально-экономическом
развитии страны.
В настоящее время в России формируется принципиально
новая, не имеющая аналогов ни за рубежом, ни в еще недавнем
отечественном прошлом, территориальная среда, характеризующаяся
уникальным по числу, содержанию и остроте набором
регионально опосредованных проблем, среди которых
особенно выделяются аномально высокий уровень и постоянное
усиление территориальной дифференциации, кардинальное
изменение условий размещения производства и функционирования
поселений. Происходит кардинальная смена функциональных
ролей и геополитического значения отдельных
регионов в структуре оставшейся в границах нынешней Российской
Федерации части бывшей территории СССР. В числе
новых региональных реалий следует отметить: гипертрофию
северных территорий с экстремальными условиями проживания
населения и ведения хозяйственной деятельности (две
трети территории современной России занимает зона вечной
мерзлоты); потерю основных выходов в бассейны Балтийского
и Черного морей и связанное отчасти с этим возрастание
роли тихоокеанских и северных портов; усиление экономического
тяготения Восточно-Сибирских и Дальневосточных территорий
к странам Азиатско-тихоокеанского региона; увеличение
числа приграничных регионов; появление эксклавной
территории.
Качественно новыми по содержанию и формам стали отношения
региональных и местных властей с хозяйствующими
на их территориях субъектами рынка. Региональные и местные
власти стремятся к усилению своего регулятивного воздействия
на наиболее крупные (градообразующие) или экономически
перспективные (эффективные) предприятия региона
6
Стр.7
путем прямого участия в их приватизации и управлении ими
(например, путем вхождения в состав руководящих органов),
а также посредством оказания им финансовой поддержки в
виде субсидий из региональных бюджетов или предоставления
льгот по региональным и местным налогам.
В свою очередь, руководители наиболее мощных предприятий
(прежде всего, нефтегазовых и металлургических корпораций)
в стремлении обеспечить своим экономическим интересам
режим наибольшего территориального благоприятствования
усиливают политическое влияние на региональные
и местные власти путем продвижения в них своих представителей
или демонстрируют им свою лояльность, финансируя социально
значимые проекты региональных и местных властей.
Усиление тесноты властно-хозяйственных отношений (вплоть
до сращивания власти и капитала) имеет своими негативными
последствиями разрастание коррупции в региональных и местных
органах власти и «приватизацию» отдельных (особенно сырьевых)
регионов крупными корпорациями, владельцы которых
в ряде случаев становятся даже региональными лидерами.
Исходно высокие территориальные различия в России дополнительно
усилились в результате многолетнего системного
кризиса и тотального реформирования. Кризис и реформы во
многих случаях усиливали негативные последствия друг друга,
и потому именно в последнее десятилетие обострилась до крайних
пределов неравномерность развития российских регионов.
Этот неблагоприятный фон послужил катализатором процессов
территориальной дезинтеграции страны, перехода значительной
части ее территории в состояние устойчивой депрессии.
Территориальная дифференциация провоцировалась также
скоротечной и неупорядоченной федерализацией страны,
которая привела к возникновению значительных напряжений
по многим направлениям государственно-территориальных
отношений, обычно характеризуемым как противоречия между
федеральным Центром и регионами1
. Атрибутом нового
1 Регион — географическое пространство в границах, устанавливаемых:
а) в соответствии с задачами конкретного исследования, б) в целях
регулирования социально-экономических и иных общественно значимых
7
Стр.8
российского федерализма стали межрегиональные противоречия,
проявляющиеся как в политической сфере (сосуществование
двух разностатусных де-факто типов регионов — национально-государственных
республик и остальных «обычных»
субъектов Федерации, наличие «сложносоставных» субъектов
Федерации), так и в экономической сфере (конкуренция регионов
за финансовую поддержку из федерального бюджета, за
привлечение инвестиций, за продвижение на рынок продукции
«собственных» предприятий и т. д.).
Все эти в общих чертах обозначенные обстоятельства, диспропорции
в региональном развитии России диктуют необходимость
формирования концептуально новой комплексной и
последовательной региональной политики с правильным выявлением
проблем регионального развития, причин их возникновения
и формирование ценностей политики регионов,
целей и задач и соответственно планомерная их реализация.
Под ценностями региональной политики2
понимаются:
достойный уровень жизни граждан, независимо от региона
проживания; равные гарантии реализации прав и свопроцессов,
в) в целях территориального охвата каким-либо общественно
значимым институтом (судебные округа, школьные округа и т.п.), г) в целях
разработки и реализации территориально ориентированной деятельности
бизнеса (формирование региональных рынков, территориальная экспансия
корпораций и т. д.), д) в целях проведения разовых политических
кампаний (избирательных и др.) или обозначения территориально опосредованных
интересов («красный пояс» первой половины 1990-х гг. и т. п.),
е) в особых ситуациях (зона экологического бедствия, военных действий и
т. п.). Для решения задач государственного и муниципального управления
границы регионов устанавливаются в ареале деятельности соответствующих
административно-территориальных органов (федеральные округа,
субъекты РФ, различные муниципальные образования). В России с начала
1990-х гг. и до настоящего времени термин «регион» обычно выступает синонимом
словосочетания «субъект Российской Федерации (субъект Федерации,
субъект РФ и др.
2
Под государственной региональной политикой в настоящей работе
понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
а также органов местного самоуправления по управлению пропорциями
социально-экономического развития субъектов Российской Федерации
и решению проблем регионального развития.
8
Стр.9
бод граждан во всех субъектах РФ; сбалансированная заселенность
территории страны.
Ценностными целями региональной политики являются:
сбалансированность экономического и социального развития
регионов, политическая устойчивость и территориальная целостность
России, социально-экономическое развитие одних
территорий без ущерба для других, реабилитация проблемных
территорий.
Содержание региональной политики состоит в разработке
и реализации федеральными, региональными и местными органами
власти решений, видоизменяющих структуру и параметры
территориальной организации общества, способствующих
установлению нового баланса между размещением экономики
и системой расселения и расширяющих возможности
экономически оправданного и социально приемлемого функционирования
регионов, городов и сел России.
Основными принципами разработки и реализации региональной
политики являются:
реалистичность оценок и системность диагностики региональных
ситуаций и региональных проблем;
конструктивность и обеспеченность ресурсами предлагаемых
решений на всех территориальных уровнях;
конституционность и законность всех предлагаемых в
этой сфере действий.
−
−
−
Объектом региональной политики являются региональные
ситуации, которые требуют корректировки со стороны государственной
власти, и региональные проблемы, решение которых
признается общественно значимым и приоритетным. При
этом под региональной ситуацией понимается сложившееся сочетание
важнейших параметров состояния какой-либо территориальной
системы (субъекта РФ, муниципального образования,
городской агломерации, населенного пункта и др.), а также
условий и обстоятельств, определяющих такое состояние3
.
3 Для объективной характеристики любой региональной ситуации требуется
привлечение огромного массива разноплановой информации и использование
индивидуализированных (адекватных типу территориальной
системы) методов ее агрегирования и анализа.
9
Стр.10
Региональной проблемой предлагается считать конкретное
явление (процесс) политического, экономического и социального
характера, создающее риск для нормального функционирования
территориальной системы, вызывающее напряженность
в соответствующем сообществе, а потому требующее
ответной реакции — регулятивных действий федеральных,
субфедеральных или местных органов власти и управления.
Специфика содержания и объекта региональной политики
требует особых методов ее разработки и реализации. Региональная
политика является одним из самых сложных объектов
государственного управления. К сожалению, до сих пор даже
те действия, которые считаются ориентированными преимущественно
на решение региональных проблем (дотации и субвенции
из федерального бюджета на «выравнивание» бюджетной
обеспеченности, целевые программы и т. п.) никогда не
рассматривались в контексте системных представлений о сути
территориального развития и о весьма сложных прямых и
обратных связях собственно региональных (городских, районных)
структур с экономической, инвестиционной, инновационной
и иной деятельностью.
В настоящее время в России главной проблемой разработки
и реализации региональной политики является не столько
слабый государственный интерес к этому вопросу и не дефицит
ресурсов, сколько отсутствие новой парадигмы территориальной
организации общества, технократическое или упрощенно
экономизированное представление о смысле и возможностях
региональных ситуаций и проблем регулирования.
Именно поэтому представляется актуальной разработка исходных
концептуально-стратегических положений о территориальной
организации общества в переходный период, о
сути территориального развития, о принципиальной возможности
и первоочередных задачах его государственного
регулирования.
Авторы монографии выражают благодарность А.Р. Бахтизину,
С.М. Строгановой за предоставленные материалы, полезные
консультации и помощь в работе.
10
Стр.11