ЦЕНТР ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА
И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,
М.Ю. Погорелко
БЮДЖЕТ И НАЛОГИ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ
ПОЛИТИКЕ
РОССИИ
Москва · Научный эксперт · 2008
Стр.1
Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования
В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина,
М.Ю. Погорелко
Бюджет и налоги
в экономической
политике России
Москва
Научный эксперт
2008
Стр.2
УДК 336.14:336.22
ББК 65.261.3+65.261.4
С 37
С 37
М.: Научный эксперт, 2008. — 240 с.
Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В., Погорелко М.Ю.
Под общей редакцией С.С. Сулакшина
ISBN 978-5-91290-033-4
В монографии рассмотрены теоретико-методологические основы государственной
бюджетной и налоговой политики и ее фактическое состояние
в современной России. Основные тренды идентифицированы
на 2007 г. и по прогнозным проектировкам до 2010 г. Сделан вывод о необходимости
существенной модификации российской налоговой и бюджетной
систем и политики. Обоснованы конкретные предложения по совершенствованию
российского законодательства в связи с выявленными
проблемами в виде так называемой проблемно-управленческой матрицы
— оригинальной методологической разработки Центра проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования.
Монография может быть рекомендована государственным управленцам,
законодателям, научным работникам, аспирантам, студентам,
преподавателям юридических и экономических специальностей, представителям
бизнеса, а также всем интересующимся современными правовыми
и экономическими проблемами налоговой и бюджетной политики
государства.
УДК 336.14:336.22
ББК 65.261.3+65.261.4
© Симонов В.В., Сулакшин С.С., Подпорина И.В.,
Погорелко М.Ю., 2008.
ISBN 978-5-91290-033-4
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования, 2008
Бюджет и налоги в экономической политике России. Монография —
Стр.3
Содержание
Введение ..............................................................................................................5
Глава 1. Теория и методология формирования
и реализации бюджетной и налоговой политики
как государственно-управленческой практики ...........15
1.1. Государственная политика как управленческая категория ..... 15
1.2. Методология разработки государственной бюджетной
и налоговой политики ...................................................................... 18
1.3. Методология факторного анализа ................................................. 21
Глава 2. Роль бюджетной и налоговой политики
в модификации типа российской экономики ................24
2.1. Функции государственного бюджета ........................................... 24
2.2. Механизмы и методы бюджетного регулирования ................... 37
2.3. Бюджетное регулирование финансовых потоков ...................... 42
2.4. Концептуальные вопросы формирования
бюджета развития ............................................................................. 46
Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика
Российской Федерации .............................................................56
3.1. Налоги как цена услуг государства ................................................ 56
3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее ...... 62
3.3. Бюджетная политика России до 2005 г. ........................................ 71
3.4. Бюджетная и экономическая политика России
2006–2010 гг. ....................................................................................... 88
3.5. Новые технологии решения проблем
бюджетной политики ..................................................................... 103
Глава 4. Формирование доходов и расходов
государственного бюджета как фактор развития .....111
4.1. Налоговый потенциал бюджетной системы России ............... 111
4.2. Уровни бюджетной системы и налоговые полномочия ......... 135
4.3. Стимулирующая роль налогов ..................................................... 140
3
Стр.4
4.4. Проблема инвестиционной ориентации
бюджетной системы Российской Федерации ........................... 148
4.5. О формировании бюджета развития .......................................... 158
Глава 5. Социальное измерение бюджетной политики
Российской Федерации ...........................................................164
5.1. Основные направления социальной политики
Российской Федерации .................................................................. 164
5.2. Доходы граждан как критерий социальной политики ........... 166
5.3. Федеральный бюджет как инструмент
социальной политики государства ............................................. 178
5.4. Социальные стандарты и нормативы ......................................... 182
5.5. Приоритетные национальные проекты ..................................... 185
Глава 6. Долговая составляющая бюджетной политики
Российской Федерации ...........................................................188
6.1. Долговая политика Российской Федерации
в 2005– 2006 гг. ................................................................................. 188
6.2. Долговая политика Российской Федерации в 2007 г. .............. 193
6.3. Основные направления долговой политики
Российской Федерации на 2008–2010 гг. ................................... 194
Заключение ....................................................................................................202
Литература .....................................................................................................211
Приложение 1. Проблемно-управленческая матрица
государственной бюджетной и налоговой
политики ........................................................................................218
Приложение 2. Управленческий трехпериодный план
государственной бюджетной и налоговой
политики ........................................................................................231
Вкладыш 1. Проблемно-управленческое дерево государственной
бюджетной и налоговой политики
Стр.5
Введение
При любом способе организации общественной системы,
известном истории, государственный бюджет во всех его
проявлениях (бюджетная система, государственная налоговая
и бюджетная политика, организация бюджетного процесса,
система государственных расходов, методы государственного
воздействия на экономический рост через государственные
инвестиции и пр.) не представляет собой самостоятельной и
независимой категории. Бюджет как механизм концентрации
и использования финансовых ресурсов, отчужденных различными
способами у населения страны, является производной от
тех обязанностей, которыми общество наделяет государство
как политико-экономическую систему, представляющую интересы
общества.
Даже во времена, когда государственного бюджета как такового
еще не существовало, когда его заменяла казна правителя,
население было обязано наполнять эту казну — еще не налогами
(т. е. добровольными выплатами в пользу государства на основании
закона), но податями. Эти отчисления знаменовали собой
ту плату, с помощью которой общество оплачивало услуги государства
по обороне, соблюдению общественного порядка, организации
инфраструктур и др.
С возникновением современных национальных государств и
формированием правовых систем регулирование этих отношений
между обществом и государством было возложено на законодательство.
Там, где устанавливался конституционный порядок
взаимоотношений между обществом и государством, общество,
формулируя конституцию, очерчивало в ней набор функций, которые
оно слагало с себя, поручая их исполнение государству, и
брало на себя обязанности оплачивать государству выполнение
этих отчужденных обществом функций (через механизм добровольных
налоговых выплат).
Таким образом сформировалась система отношений между
обществом и государством, основанная на принципе платности
государственных услуг: общество отчуждает от себя, а государство
берет на себя обязанность выполнения некоторого набора
5
Стр.6
общественно полезных функций за определенную плату со стороны
общества.
Если посмотреть на вопрос с вульгарно-экономических позиций
(а именно так, т. е. полностью абстрагируясь от социальных
функций государства и социальных последствий его деятельности,
привыкла смотреть на дело современная «либеральная» экономическая
теория), складывается простейшая схема. Государство
продуцирует товар (государственные услуги, базовый набор
которых прямо установлен в конституции или может быть выведен
законодательно из ее положений), обладающий для общества
в целом определенной потребительной стоимостью, а общество
добровольно покупает этот товар, предварительно оплачивая его
через налоговый механизм, установленный законодательством.
Формируется система, схожая с системой беспроцентного
кредитования под гарантии: общество через налоги кредитует
создание в будущем государственных услуг, а государство, со
своей стороны, гарантирует, что эти услуги будут созданы и переданы
обществу в возмещение части произведенных обществом
расходов. Полностью они не могут быть возмещены никогда, поскольку
часть налоговых поступлений расходуется на содержание
государственного аппарата, обеспечивающего производство государственных
услуг. Именно в этой невозмещаемой части и реализуется
в полной мере принцип платности государственных
услуг для общества, все прочее означает производство товара за
счет покупателя, так сказать, «из материала заказчика».
Достигнув подобного рода «договоренности» с государством
по вопросу формирования государственных доходов общество
может не только интересоваться, как именно будут израсходованы
мобилизованные за его счет средства, но и на основании своих
конституционных прав вправе формировать некие целевые установки,
определяющие общий смысл системы государственных
расходов. Если конечно речь идет о действительно «социальном»
государстве, что в переводе с латыни на русский язык означает —
государство общественное, т. е. как минимум действующее от
имени и по поручению общества, а как максимум — в интересах
всего общества.
Однако эта идеальная модель в современном мире встречает
ряд препятствий, обусловленных во многом глобализационной
6
Стр.7
доминантой и в политико-экономической, и в идеологической
сферах.
Под современным обществом понимаются не только общества,
оказавшиеся на острие глобализации — развивающиеся страны и
так называемые страны с переходной экономикой или «развивающиеся
рынки», но и те государства, которые продуцируют глобализационные
тенденции. Его основной характеристикой является
структурная противоречивость.
Центром противоречий становится само общество. Причем
развиваются противоречия на двух уровнях: на уровне общества
и на уровне конкретных личностей, формирующих это общество.
Общество перестало быть социумом в классическом понимании.
Со времен классической древности, времен, когда формировалось
общество в современном его понимании, социум
определялся сочетанием материальных и духовных систем мировосприятия.
Центром мировосприятия был человек, стремящийся
мобилизовать лучшие свои качества для служения обществу.
Однако историческое развитие породило два фактора, кардинально
изменивших ситуацию.
Материализм, со времен эпохи Просвещения формирующийся
в качестве доминирующей «прогрессивной» идеологии, вывел
духовную составляющую из мировоззренческой системы, чем
положил начало десоциализации общества.
Капитализм упразднил равновесие духовного и материаль,
он принципиально изменил критерии общественной поного1
лезности
— решающей ценностью стало материальное богатство
(и богатство личности, и богатство общества, определяющее, в
частности, силовую составляющую государства). Каждая общественная
группа «стремится к своему собственному благу без
того, чтобы эти частные, групповые стремления к благу сливались
в единый, превосходящий все и вся идеал»2
.
Человек — сложное духовно-культурное и экономико-социальное
явление, в котором духовная сторона пронизывает как объективные,
так и субъективные характеристики, стал рассматриваться
только как капитал.
завтрашнего дня. М., 1992. С. 258.
2
1 Хейзинга Й. В тени завтрашнего дня // Й. Хейзинга Homo Ludens. В тени
Там же. С. 263.
7
Стр.8
менным капитализмом постиндустриальной стадии и переход
его в качественно новую, постэкономическую стадию3
И хотя многие теоретики постулируют перерастание совре,
складывается
впечатление, что этот переход во многих случаях приводит к
рецидивам «дикого» капитализма. Они выливаются в глобализационные
процессы, следствием которых являются прогрессирующее
социально-экономическое разделение, распад коллективных
форм сознания и экономического поведения на фоне нарастающей
социальной нестабильности, особенно в странах «третьего
мира» и «новых рыночных экономиках», и деградация человеческой
личности.
Процесс производства перестает восприниматься как подсистема
производства в целях потребления и переходит к статусу
производства ради производства. При этом основной характеристикой
воспроизводственного процесса становится ныне прежде
всего фактическое отсутствие осознанности общественного
характера воспроизводства, восприятия его как воспроизводства
общества в целом. Субъективно воспринимаемой верхней границей
процесса становится не общество в целом, а корпорация.
Неолиберальная теория практически отказывается от понятия
«народнохозяйственная эффективность». Это приводит к целевой
дезинтеграции воспроизводственного процесса, результаты
которой на поверхности экономической системы проявляются в
виде кризисов, и может стимулировать в качестве одного из последствий
социальную дезинтеграцию.
Экономический процесс вместо того, чтобы стать фактором,
объединяющим народы, превращается в фактор социальной деструкции.
Человек, превратившись в «человека экономического»,
перестает быть «существом общественным» (как его воспринимал
еще Аристотель), а современные формы хозяйственной деятельности
на постэкономической стадии развития человечества
не только еще более способствуют этому, но даже генерируют дезинтеграционные
тенденции4
ся настолько, что общество постепенно становится индифферентным
к общечеловеческим ценностям5
3 Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. М., 1998. С. 173.
4 Иноземцев В.Л. Указ. соч. С. 319.
5 , информация от 4 апреля 2005 г.
8
. Причем эти тенденции усиливают.
Стр.9