ББК 6УДК 342.553(075.8)
Г777.401я73
Электронные версии книг
на сайте www.prospekt.org
Автор:
Гранкин И. В., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.
Рецензент:
Овчинников И. И., доктор юридических наук, профессор.
Г77
Гранкин И. В.
Муниципальное право Российской Федерации. Курс лекций : учебное
пособие. — 2-е изд., перераб. и доп. — Москва : Проспект, 2021. — 336 с.
DISBN 978-5-392-32906-9
OI 10.31085/9785392329069-2021-336
В настоящем пособии в форме лекций раскрываются основные программные вопросы
учебной дисциплины «Муниципальное право Российской Федерации» с учетом
внесенных в 2020 г. изменений в статьи Конституции РФ, регулирующие организацию
местного самоуправления в нашей стране. Освещаются теоретические вопросы муниципального
права, законодательные положения, регулирующие организацию местного
самоуправления, и практика их применения.
Нормативные акты приводятся по состоянию на 1 января 2020 г.
Пособие рекомендуется обучающимся и преподавателям высших учебных заведений,
а также депутатам, муниципальным служащим, иным лицам, которые интересуются
организацией местного самоуправления в нашей стране и зарубежных
государствах.
ББК 6УДК 342.553(075.8)
7.401я73
Учебное издание
Гранкин иГорь ВасильеВич
РМУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
Учебное пособие
ОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КУРС ЛЕКЦИЙ
Печать цифровая. Печ. л. 21,0. Тираж 1000 (1-й завод 100) экз. Заказ №
ООО «Проспект»
Подписано в печать 10.12.2020. Формат 60×90 1
111020, г. Москва, ул. Боровая, д. 7, стр. 4.
/16
.
DISBN 978-5-392-32906-9
OI 10.31085/9785392329069-2021-336
©© Гранкин И. В., 2020 ООО «Проспект», 2020
Стр.2
238
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
Поступление гражданина на муниципальную службу оформляется
актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на
должность муниципальной службы.
Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную
службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный
служащий.
При замещении должности муниципальной службы в муниципальном
образовании заключению трудового договора может предшествовать
конкурс. В ходе конкурса осуществляется оценка профессионального
уровня претендентов на замещение должности муниципальной
службы, их соответствия установленным квалифицированным требованиям
к должности муниципальной службы. Порядок проведения
конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается
муниципальным правовым актом, принимаемым представительным
органом муниципального образования. Порядок проведения
конкурса должен предусматривать опубликование его условий,
сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта
трудового договора не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном
образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным
органом муниципального образования. Представитель нанимателя
(работодатель) заключает трудовой договор и назначает на
должность муниципальной службы одного из кандидатов, отобранных
конкурсной комиссией по результатам конкурса на замещение должности
муниципальной службы.
Должности муниципальной службы – должности в органе местного
самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального
образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального
образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению
исполнения полномочий органа местного самоуправления,
избирательной комиссии муниципального об разования или лица, замещающего
муниципальную должность.
Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными
правовыми актами в соответствии с реестром должностей
муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым региональным
законом.
При составлении и утверждении штатного расписания органа
местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального
образования используются наименования должностей
муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной
службы в субъекте РФ.
Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет
собой перечень наименований должностей муниципальной
службы, классифицированных по органам местного самоуправления,
Стр.238
Вопрос третий. Порядок поступления и прохождения муниципальной службы
239
избирательным комиссиям муниципальных образований, группам
и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом
исторических и иных местных традиций.
В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут
быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые
для непосредственного обеспечения исполнения полномочий
лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности
муниципальной службы замещаются муниципальными служащими
путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного
лица.
1. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие
группы:
1) высшие должности муниципальной службы;
2) главные должности муниципальной службы;
3) ведущие должности муниципальной службы;
4) старшие должности муниципальной службы;
5) младшие должности муниципальной службы.
Соотношение должностей муниципальной службы и должностей
государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных
требований к соответствующим должностям муниципальной
службы и должностям государственной гражданской службы
субъекта России устанавливается региональным законом. Так, например,
в соответствии с Законом города Москвы от 22 октября 2008 г.
№ 50 «О муниципальной службе в городе Москве» реестр включает
следующие должности:
старшие должности муниципальной службы в аппарате муниципального
Собрания – главный специалист; ведущий специалист.
Должности в муниципалитете:
Высшие должности муниципальной службы – руководитель муниципалитета;
главные должности – заместители руководителя муниципалитета;
ведущие должности – начальник отдела, его заместитель,
заведующий сектором, советник, консультант, старшие должности –
главный и ведущий специалисты; младшие должности – специалисты
I и II категории, специалист.
Для бухгалтерских работников допускается двойное наименование
должности: начальник отдела – главный бухгалтер. Допускается
двойное наименование и для должности юрисконсульта.
Для замещения должностей муниципальной службы квалификационные
требования предъявляются к уровню профессионального
образования, стажу муниципальной службы (государственной службы)
или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям
и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Квалификационные требования к уровню профессионального образования,
стажу муниципальной службы (государственной службы)
Стр.239
240
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям
и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей,
устанавливаются муниципальными правовыми актами. В таких
актах учитываются типовые квалификационные требования для замещения
должностей муниципальной службы, которые определяются
законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей
муниципальной службы.
Если лицо назначается на должность главы местной администрации
по контракту, уставом поселения, то могут быть установлены дополнительные
требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Для главы местной администрации муниципального района
(городского округа) – дополнительные требования определяются уставом
муниципального района (городского округа) и законом субъекта РФ.
Рабочее (служебное) время муниципальных служащих регулируется
в соответствии с трудовым законодательством. Муниципальному
служащему предоставляется ежегодный отпуск с сохранением замещаемой
должности муниципальной службы и денежного содержания,
размер которого определяется в порядке, установленном трудовым
законодательством для исчисления средней заработной платы. Ежегодный
оплачиваемый отпуск муниципального служащего состоит из
основного оплачиваемого отпуска и дополнительных отпусков.
Ежегодный основной оплачиваемый отпуск предоставляется муниципальному
служащему продолжительностью 30 календарных дней1
Для муниципальных служащих, замещающих должности муниципаль-.
ной службы отдельных групп должностей муниципальной службы,
законами субъектов РФ может устанавливаться ежегодный основной
оплачиваемый отпуск большей продолжительности.
Ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска предоставляются
муниципальному служащему за выслугу лет (продолжительностью
не более 15 календарных дней), а также в случаях, предусмотренных
федеральными законами и законами субъекта РФ.
Порядок и условия предоставления муниципальному служащему
ежегодного дополнительного отпуска за выслугу лет определяется законом
субъекта РФ. Муниципальному служащему по его письменному
заявлению решением представителя нанимателя (работодателя) может
предоставляться отпуск без сохранения денежного содержания продолжительностью
не более одного года. Муниципальному служащему может
быть предоставлен отпуск без сохранения денежного содержания2
.
Данная продолжительность отпуска установлена Федеральным законом от
27 октября 2008 г. № 187-ФЗ «О внесении изменения в статью 21 Федерального за1
кона
№ 25-ФЗ».
2
Право на такой отпуск может быть реализовано в случаях, предусмотренных
федеральными законами. В настоящее время таких законов нет.
Стр.240
Вопрос третий. Порядок поступления и прохождения муниципальной службы
241
Оплата труда муниципального служащего производится в виде денежного
содержания, которое состоит из должностного оклада муниципального
служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной
службы (далее – должностной оклад), а также из ежемесячных
и иных дополнительных выплат, определяемых законом субъекта РФ.
Органы местного самоуправления самостоятельно определяют
размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер
должностного оклада, а также ежемесячных и иных дополнительных
выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными
правовыми актами, издаваемыми представительным органом
муниципального образования в соответствии с законодательством
Российской Федерации и региональным законодательством.
В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего
в полном объеме распространяются права государственного
гражданского служащего, установленные федеральными законами
и законами субъекта РФ.
Определение размера государственной пенсии муниципального
служащего осуществляется в соответствии с установленным законом
субъекта РФ соотношением должностей муниципальной службы
и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ.
Максимальный размер государственной пенсии муниципального служащего
не может превышать максимальный размер государственной
пенсии государственного гражданского служащего субъекта РФ по
соответствующей должности государственной гражданской службы
субъекта РФ.
В случае смерти муниципального служащего, связанной с исполнением
им должностных обязанностей, в том числе наступившей после
увольнения его с муниципальной службы, члены семьи умершего имеют
право на получение пенсии по случаю потери кормильца в порядке,
определяемом федеральными законами.
В стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются
периоды работы на:
1) должностях муниципальной службы (муниципальных должностях
муниципальной службы);
2) муниципальных должностях;
3) государственных должностях Российской Федерации и государственных
должностях субъектов РФ;
4) должностях государственной гражданской службы, воинских
должностях и должностях правоохранительной службы (государственных
должностях государственной службы);
5) иных должностях в соответствии с законом субъекта РФ.
Порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета иных
периодов трудовой деятельности помимо выше указанных, устанавливается
законом субъекта РФ.
Стр.241
242
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
Стаж муниципальной службы муниципального служащего приравнивается
к стажу государственной гражданской службы государственного
служащего. Время работы на должностях муниципальной
службы засчитывается в стаж государственной гражданской службы,
исчисляемый для установления ежемесячной надбавки к должностному
окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного
дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений
за безупречную и эффективную государственную гражданскую
службу.
Аттестация муниципального служащего проводится в целях определения
его соответствия замещаемой должности муниципальной
службы один раз в три года. Аттестации не подлежат следующие муниципальные
служащие:
1) замещающие должности муниципальной службы менее одного
года;
2) достигшие возраста 60 лет;
3) беременные женщины;
4) находящиеся в отпуске по беременности и родам или в отпуске
по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Аттестация
указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем один год
после выхода из отпуска;
5) замещающие должности муниципальной службы на основании
срочного трудового договора (контракта).
По результатам аттестации муниципального служащего аттестационная
комиссия выносит решение о соответствии муниципального
служащего замещаемой должности муниципальной службы или не соответствии
ей. Аттестационная комиссия может давать рекомендации
о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые
ими успехи в работе, в том числе о повышении их должности. При
необходимости эта комиссия высказывает рекомендации об улучшении
деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Результаты
аттестации сообщаются аттестованным муниципальным служащим.
Это делается после подведения итогов голосования. Материалы аттестации
передаются представителю нанимателя (работодателю). Ему
могут дать рекомендацию о направлении отдельных муниципальных
служащих на повышение квалификации.
По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель)
принимает решение о поощрении отдельных муниципальных
служащих за достигнутые ими успехи в работе. В то же время срок не
более одного месяца со дня аттестации он вправе понизить муниципального
служащего в должности с его согласия.
В случае несогласия муниципального служащего с понижением
в должности или невозможности перевода с его согласия на другую
должность муниципальной службы представитель нанимателя (ра
Стр.242
Вопрос третий. Порядок поступления и прохождения муниципальной службы
243
ботодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации
уволить его с муниципальной службы. Основанием для этого является
его несоответствие замещаемой должности вследствие недостаточной
квалификации, подтвержденной результатами аттестации. По истечении
указанного срока увольнение муниципального служащего или
понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается.
Муниципальный
служащий вправе обжаловать результаты аттестации
в судебном порядке.
При поступлении на муниципальную должность впервые, при назначении
на вышестоящую должность муниципальной службы иной
группы муниципальных должностей, муниципальный служащий сдает
квалификационный экзамен. Такой экзамен может быть организован
и по инициативе муниципального служащего. Эта инициатива
реализуется при условии его личного письменного заявления. Цель
экзамена – определение уровня профессиональной подготовки муниципального
служащего, выявление соответствия квалификационным
требованиям, предъявляемым по замещаемой должности. Экзамены
проводятся и для решения вопроса о присвоении служащему квалификационного
разряда. Порядок их проведения устанавливается законами
субъектов России. Квалифи кационный экзамен проводится
не чаще одного раза в год. Принимается экзамен комиссией. Перед
экзаменом начальник отдела экзаменуемого служащего представляет
отзыв о его работе. По результатам принимается одно из двух решений:
сдал – не сдал. Последствия такой процедуры – присвоение муниципальному
служащему очередного или внеочередного квалификационного
разряда, включение в резерв, повышение в должности, направление
на повышение квалификации или переподготовку, перевод
на иную должность (меньшую по рангу), увольнение. Служащего, не
сдавшего квалификационный экзамен, можно уволить только в случае,
если он занимал муниципальную должность с испытательным
сроком. В иных случаях не сдавшие экзамен остаются на прежней
должности1
Помимо оснований для расторжения трудового договора, предус-.
мотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой договор с муниципальным
служащим может быть также расторгнут по инициативе представителя
нанимателя (работодателя) в случае:
1) достижения предельного возраста, установленного для замещения
должности муниципальной службы;
1 Для муниципальных служащих Москвы установлено 12 квалификационных
раз рядов. Первый для лиц, замещающих высшие должности муниципальной службы,
10, 11, 12 квалификационные разряды для лиц, замещающих младшие должности
муниципальной службы. Разряды могут присваиваться и по результатам аттестации.
Стр.243
244
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
2) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения
гражданства иностранного государства – участника международного
договора Российской Федерации в соответствии с которым
иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной
службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо
получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего
право на постоянное проживание гражданина Российской
Федерации на территории иностранного государства, не являющегося
участником международного договора Российской Федерации, в соответствии
с которым гражданин Российской Федерации, имеющий
гражданство иностранного государства, имеет право находиться на
муниципальной службе;
3) несоблюдение ограничений и запретов, связанных с муниципальной
службой и установленных Федеральным законом № 25-ФЗ.
Допускается продление срока нахождения на муниципальной
службе муниципальных служащих, достигших предельного возраста,
установленного для замещения должности муниципальной службы.
Однократное продление срока нахождения на муниципальной службе
муниципального служащего допускается не более чем на один год.
Вопрос четвертый. Гарантии, поощрения и наказания
муниципальных... служащих
Согласно ст. 23 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальному
служащему гарантируется:
1) условия работы, обеспечивающие исполнение им должностных
обязанностей;
2) денежное содержание и иные выплаты;
3) ежегодный оплачиваемый отпуск;4) медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе
после выхода его на пенсию;
5) пенсионное обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение
членов семьи муниципального служащего в случае его смерти,
наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;
6) обязательное государственное страхование на случай причинения
вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением им должностных
обязанностей;
7) обязательное государственное социальное страхование на случай
заболевания или потери трудоспособности в период прохождения
им муниципальной службы или после ее прекращения, но наступивших
в связи с исполнением им должностных обязанностей;
8) защита его и членов его семьи в порядке, установленном законами,
от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи
с исполнением им должностных обязанностей.
Стр.244
Вопрос четвертый. Гарантии, поощрения и наказания муниципальных...
245
При ликвидации органа местного самоуправления, сокращения
штата работников данного органа муниципальному служащему предоставляются
гарантии, установленные трудовым законодательством
для работников в случае их увольнения в связи с ликвидацией либо
сокращением штата работников организации.
В Федеральном законе № 25-ФЗ перечислены конкретные виды
поощрений муниципальных служащих. Согласно ст. 26 этого закона
виды поощрений муниципального служащего и порядок их применения
устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами
субъекта РФ. Так, согласно Закону города Москвы от 22 октября
2008 г. № 50 «О муниципальной службе в городе Москве» для муниципальных
служащих установлены следующие виды поощрений:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного денежного
поощрения; 2) награждение почетной грамотой с выплатой единовременного
денежного поощрения; 3) поощрения мэра, Правительства
Москвы, Московской городской Думы, награждение наградами и присвоение
почетных званий города Москвы, присвоение федеральных
почетных званий, присвоение федеральных государственных наград.
Естественно, вид поощрения муниципального служащего определяется
его заслугами по службе. Инициативу в поощрении служащих
должны проявлять их руководители.
В Федеральном законе № 25-ФЗ определен порядок привлечения
муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности. Основанием
для их наказания является совершение дисциплинарного
проступка. Согласно ст. 27 Федерального закона № 25-ФЗ под дисциплинарным
проступком понимается неисполнение или ненадлежащее
исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на
него служебных обязанностей. В таких случаях представитель нанимателя
(работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные
взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) увольнение с муниципальной службы.
Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок,
может временно (но не более чем на один месяц), до решения
вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения
должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.
Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных
обязанностей в этом случае производится муниципальным
правовым актом.
Особенности применения и снятия дисциплинарных взысканий
определены в ст. 193 и 194 Трудового кодекса РФ. В первой из названных
статей предусмотрено, что до применения дисциплинарного
Стр.245
246
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное
объяснение. Если по истечении двух рабочих дней такое объяснение
он не представит, составляется акт об отказе выполнить соответствующее
требование руководителя. Факт отказа работника от объяснения
не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Наказание, как правило, применяется не позднее одного месяца
со дня обнаружения проступка. В то же время меры воздействия не
могут применяться позднее шести месяцев со дня совершения проступка1
.
За каждый дисциплинарный проступок может быть применено
только одно дисциплинарное взыскание. Факт наложения взыскания
может быть обжалован работником в государственную инспекцию
труда и (или) в органы по рассмотрению индивидуальных трудовых
споров (в судебном порядке).
Вопрос пятый. Позиции Конституционного Суда
РФ по вопросам... муниципальной службы
На стадии становления муниципальной службы Конституционный
Суд РФ неоднократно обращался к возникающим в процессе
ее осуществления вопросам. В своих правовых позициях он отмечал
близость муниципальной и государственной служб, правомерность
ориентации при ее осуществлении на федеральное законодательство.
Это было весьма важно, так как первоначально появились региональные
законы о муниципальной службе. Основанием для их принятия
был п. «н» ст. 72 Конституции РФ. В этой норме установлены, что
общие принципы организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления относится к совместной деятельности
России и ее субъектов. В число таких принципов входит и организация
муниципальной службы.
Особое значение для определения сущности муниципальной службы
имело постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря
2003 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных
положений закона Ивановской области О муниципальной службе
Ивановской области” в связи с запросом законодательного собрания
Ивановской области». В этом постановлении нашли отражение следующие
вопросы. Первый. Судом было признано, что муниципальная
служба, как и государственная, в силу своего публично-правового характера
предполагает необходимость профессиональной подготовки
служащих и наличие у них соответствующих моральных качеств. Замещение
должностей по конкурсу преследует эти разумные и обосноУказанные
сроки продлеваются в случае болезни работника, пребывания в отпуске,
проведения финансово-хозяйственной деятельности и в некоторых других
случаях, перечисленных в ст. 193 Трудового кодекса РФ.
1
Стр.246
Вопрос пятый. Позиции Конституционного Суда РФ по вопросам...
247
ванные цели и одновременно обеспечивает равные возможности претендентов
при поступлении на муниципальную службу. Такой поход
соответствует Европейской хартии местного самоуправления. Второй.
Суд отметил, что прекращение муниципальной службы в связи со сложением
муниципальным служащим, замещающим муниципальную
должность категории «Б», полномочий перед лицом, вновь избранным
или назначенным на соответствующую должность категории «А» соответствуют
Конституции РФ. Служащие, замещающие должности
категории «Б», слагают свои полномочия перед вновь избранным или
назначенным должностным лицом. Такой порядок, по сути, означает
истечение условий срочного трудового договора. Кроме того, возможность
увольнения по инициативе работодателя муниципального
служащего в случаях осуждения к наказанию, исключающему продолжение
прежней работы, соответствует Конституции РФ, в частности,
ее ст. 37, ч. 1; 44, ч. 3; 76, ч. 5. В то же время увольнение муниципального
служащего по инициативе нанимателя в случаях его осуждения
к наказанию, не исключающего продолжение прежней работы, не
соответствует Конституции РФ.
В более раннем определении Конституционного Суда РФ от 14 января
1999 г. № 23-о «По запросу Брянской областной Думы о проверке конституционности
п. 2 ст. 22 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ
Об основах муниципальной службы в Российской Федерации”»1
отмечалось
следующее: «Невхождение органов местного самоуправления
в систему органов государственной власти, само по себе не означает, что
положения, высказанные Конституционным Судом РФ в отношении
государственных служащих не могут быть применены к муниципальным
служащим. Муниципальная служба, равно как и государственная, в силу
своего публично-правового характера сопряжена с требованиями недопустимости
совмещения с какой-либо иной публичной деятельностью.
В связи с этим правомерно признание несовместимости депутатского
мандата и статуса муниципального служащего».
В определении Конституционного Суда РФ от 8 февраля 2001 г.
установлено, что федеральный законодатель вправе не только предусмотреть
для муниципальных служащих гарантии правовой и социальный
защищенности во многом аналогичные тем, какими пользуются
государственные служащие. Он вправе распространить на них и требования
государственной службы о соблюдении возрастных критериев
при приеме на муниципальную службу и увольнении по достижении
предельного возраста для нахождения на муниципальных должностях,
как это установлено для государственных служащих. Аналогичные выводы
Конституционный Суд РФ сделал в определении от 3 октября
1 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224.
Стр.247
248
Лекция 12. Муниципальная служба в Российской Федерации
2002 г. № 233-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы
о проверке конституционности положений ст. 25 Федерального закона
Об основах государственной службы Российской Федерации”
и ст. 20.1 Федерального закона Об основах муниципальной службы
в Российской Федерации”».
В постановлении от 15 декабря 2003 г. Конституционный Суд РФ
высказал свою правовую позицию о сроках действия трудового договора
муниципального служащего. Он отметил следующее. Заключение
срочного трудового договора (контракта) с муниципальными
служащими, замещающими должности категории «Б», на срок полномочий
соответствующего должностного лица категории «А» основано
на добровольном согласии сторон. Поэтому требование срочности договора,
обусловленное в данном случае спецификой публично-правовой
природы муниципальной службы, не нарушает принцип равенства
трудовых прав служащего и не выходит за пределы полномочий
субъек та РФ, который вправе конкретизировать такое условие для
указанной категории муниципальных служащих.
Вопросы осуществления муниципальной службы рассматривают
и региональные конституционные суды. Так, в определении Конституционного
Суда Республики Коми от 24 октября 2006 г. отмечено,
что заключение трудового контракта с муниципальными служащими
основано на добровольном согласии. В связи с этим некоторые особенности
договора, обусловленные спецификой публично-правовой
природы муниципальной службы, и в том числе различия по оплате
труда, не нарушают принципа равенства трудовых прав служащего
и не выходят за пределы полномочий субъекта РФ, который вправе
конкретизировать такие различия для отдельных категорий муниципальных
служащих. Поэтому установление размера должностного
оклада муниципальных служащих Республики Коми в зависимости
от численности населения, проживающего в муниципальных образованиях,
не противоречит трудовому законодательству. Основанием
для этого вывода является ст. 132 Трудового кодекса РФ. В ней предусмотрено,
что заработная плата каждого работника зависит от его
квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества
затраченного труда.
Стр.248
Лекция 13
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В НЕКОТОРЫХ...
МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ
Вопрос первый. Организация местного самоуправления в городах
федерального значения
Вопрос второй. Организация местного самоуправления в закрытых
административно-территориальных образованиях
Вопрос третий. Организация местного самоуправления в наукоградах
Вопрос четвертый. Особенности организации местного самоуправления
на приграничных территориях и в районах Крайнего Севера
и других особых территориях
Вопрос первый. Организация местного самоуправления
в городах... федерального значения
Особенностями жизнедеятельности населения и спецификой производства
на отдельных территориях Российской Федерации обусловлены
некоторые отличия организации местного самоуправления на
этих территориях. Право на отступление от общих законодательных
требований при организации местного самоуправления закреплено
в гл. 11 Федерального закона № 131-ФЗ, которая называется «Особенности
организации местного самоуправления». В ст. 79 этого Закона
установлено, что местное самоуправление в городах федерального значения
осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских
территориях, то есть без создания единых общегородских
центров. Границы этих территорий определяются законами городов
с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
Таким же образом при необходимости осуществляется изменение
границ внутригородских муниципальных образований. При этом,
к примеру, в г. Москве образовано 125 внутригородских муниципальных
округов. После расширения ее территории в 2014 г. были образованы
еще 19 поселений и два городских округа. В г. Санкт-Петербурге
создано 111 внутригородских муниципальных образований, в том
числе 81 округ, 21 поселок и 9 городов. При этом границы внутриго
Стр.249
250
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
родских муниципальных округов в г. Москве совпадают с границами
административных районов, являющихся частями административных
округов. В этом проявляется первая особенность организации местного
самоуправления в городах федерального значения.
Второй особенностью организации местного самоуправления
в городах федерального значения является то, что перечень вопросов
местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских
муниципальных образований определяется законами городов
федерального значения исходя из необходимости сохранения единства
городского хозяйства.
Третьей особенностью организации местного самоуправления в городах
федерального значения является то, что состав муниципального
имущества внутригородских муниципальных образований этих городов
также определяются городскими законами.
Организация местного самоуправления городах федерального значения
регулируется не только Федеральным законом № 131-ФЗ, но
и городскими уставами, а также специальными городскими законами.
Так, в г. Москве эти вопросы регулируются Законом г. Москвы
от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления
в городе Москве». В целях актуализации в этот Закон по состоянию на
1 января 2019 г. тридцать три раза вносились изменения. В ч. 1 ст. 8 Закона
г. Москвы № 56 определены вопросы местного значения внутригородского
муниципального округа, в том числе формирование,
утверждение, исполнение местного бюджета, контроль за исполнением,
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся
в муниципальной собственности, опека и попечительство, установление
и организация местных праздников, проведение мероприятий по
военно-патриотическому воспитанию граждан Российской Федерации,
рассмотрение жалоб потребителей, решение вопросов о разрешении
вступления в брак, лицам достигшим шестнадцать лет, участие
в организации работы общественных пунктов охраны порядка и работе
призывных комиссий.
В ч. 2 ст. 8 Закона № 56 определены вопросы местного значения
двух городских округов, расположенных на территории Москвы. Таких
вопросов 46. Они, в основном, совпадают с вопросами местного
значения, определенными в ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ.
В ч. 3 ст. 8 Закона г. Москвы № 56 определены вопросы местного
значения поселений, входящих в территорию г. Москвы. Они также
в основном, соответствуют вопросам местного значения, которые
закреплены в ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ для этого вида
муниципальных образований.
В ст. 8.1. Закона г. Москвы № 56 определены полномочия органов
местного самоуправления. К полномочиям этих органов относятся
принятие устава муниципального образования, установление офици
Стр.250
Вопрос первый. Организация местного самоуправления в городах...
251
альных символов, создание муниципальных предприятий и учреждений,
формирование и размещение муниципального заказа, подготовка
муниципальных выборов и учреждение печатного средства массовой
информации.
Как и в других муниципальных образованиях, формами волеизъявления
москвичей по осуществлению местного самоуправления являются
местный референдум, муниципальные выборы, правотворческая
инициатива, территориальное общественное самоуправление. Этим
вопросам посвящена гл. 3 Закона г. Москвы № 56.
Местное самоуправление в г. Санкт-Петербурге регулируется городским
законом от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации
местного самоуправления в Санкт-Петербурге» (далее – Закон СанктПетербурга
№ 420). По состоянию на 1 января 2019 г. в этот закон внесено
девять изменений. В этом Законе утвержден перечень вопросов
местного значения муниципальных округов в г. Санкт-Петербурга.
В ч. 1 ст. 10 названного Закона выделяются три группы вопросов
местного значения. В первую группу входят вопросы, которые муниципальные
округа решают самостоятельно, во вторую группу – вопросы
решению которых они содействуют, третью группу – вопросы
в решении которых муниципальные округа «участвуют». В первую
группу вопросов местного значения, закрепленных в этом Законе,
входят вопросы, частично совпадающие с вопросами местного значения
муниципальных округов в г. Москве. К числу таковых относятся
бюджетные вопросы, вопросы владения, пользования и распоряжения
имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального
образования. В то же время в эту группу входят и вопросы,
которых нет в перечне вопросов местного значения муниципальных
округов в г. Москве, в том числе принятие и организация выполнения
планов и программ комплексного социально-экономического развития
муниципального образования, а также организация в пределах
ведения сбора статистических показателей, характеризующих состояние
экономики и социальной сферы муниципального образования,
а также контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающего
на территории муниципального образования в домах, не
имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного
фонда по розничным ценам на твердое топливо, устанавливаемым
Правительством Санкт-Петербурга, организация информирования,
консультирования и содействия жителям муниципального образования
по вопросам создания товариществ собственников жилья, советов
многоквартирных домов, формирования земельных участков, на
которых расположены многоквартирные дома и содержание муниципальной
информационной службы.
В группу вопросов местного значения муниципальных округов,
инициирующих органы местного самоуправления содействовать
Стр.251
252
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
с городским исполнительным органам входят содействие в установленном
порядке исполнительным органам государственной власти
Санкт-Петербурга в сборе и обмене информацией в области защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, содействие в информировании
населения об угрозе возникновения или о возникновении
чрезвычайной ситуации. Содействие в осуществлении контроля
за соблюдением законодательства в сфере благоустройства, а также
законодательства о розничной торговле, о применении контрольнокассовых
машин на территории муниципального образования. Содействие
развитию малого бизнеса на территории муниципального
образования.
Два муниципальных округа – Горелово, Лахта-Ольгино в связи
с территориальными, географическими и экономическими особенностями
наделены дополнительными полномочиями по текущему
ремонту и содержанию автомобильных дорог в пределах границ муниципальных
образований. Аналогичными полномочиями наделены
города, находящиеся на территории Санкт-Петербурга. Весьма примечательно,
что города и поселки в дополнение к основным полномочиям,
совпадающим с вопросами местного значения (полномочиями)
муниципальных округов, наделены полномочиями по осуществлению
мероприятий по содержанию в порядке и благоустройству воинских
захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих
память защитников Отечества.
Полномочия органов местного самоуправления, действующих
в городах Москве и Санкт-Петербурге расширены путем принятия
соответствующих отраслевых городских законов. Эту форму регулирования
деятельности органов местного самоуправления более активно
использует Московская городская дума, что в определенной
степени обусловлено ограниченным перечнем вопросов местного
значения в городском законе № 56 для муниципальных округов.
Широкими полномочиями наделены, к примеру, Советы депутатов
муниципальных округов Законом г. Москвы от 11 июля 2012 г. № 39
(в ред. от 21 ноября 2018 г.) «О наделении органов местного самоуправления
муниципальных округов в городе Москве отдельными
полномочиями города Москвы» (далее – Закон № 39). Этим Законом
Советы депутатов муниципальных округов в г. Москве наделяются
отдельными полномочиями г. Москвы в сфере организации деятельности
управ районов и городских организаций, в сфере благоустройства,
в сфере капитального ремонта и содержания жилищного
фонда, в сфере размещения объектов капитального строительства,
а также в сфере размещения некапитальных объектов, формирования
и утверждения плана дополнительных мероприятий по социальноэкономическому
развитию районов и сфере работы с населением по
месту жительства.
Стр.252
Вопрос первый. Организация местного самоуправления в городах...
253
К полномочиям Советов депутатов в сфере организации деятельности
управ районов и городских организаций относится также ежегодное
заслушивание отчета главы управы района о результатах деятельности
управы района на заседаниях представительных органов.
Усилению роли Советов депутатов муниципальных округов способствует
и Закон г. Москвы от 16 декабря 2015 г. № 72, которым
названные органы внутригородских муниципальных образований
в г. Москве наделены полномочиями в сфере организации и проведения
капитального ремонта общего имущества в многоквартирных
домах. Согласно ст. 4 этого Закона отдельные полномочия г. Москвы
осуществляются Советами депутатов муниципальных округов, городских
округов и поселений. Это позволяет вовлечь в решение общегородских
задач максимальное количество муниципальных депутатов.
Всего по состоянию на 1 января 2020 г. действуют 43 закона города
Москвы, которыми определяются полномочия органов местного самоуправления
внутригородских муниципальных образований в городе
Москве и созданы условия для их реализации.
Деятельность органов местного самоуправления в СанктПетербурге
расширяется путем принятия отраслевого Закона СанктПетербурга
от 20 октября 2005 г. № 514 (в ред. от 24 октября 2017 г.)
«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера в Санкт-Петербурге». В его ст. 8 установлено,
что органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге
принимают нормативные правовые акты в области защиты населения
и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечивают их выполнение,
осуществляют в установленном порядке содействие исполнительным
органам государственной власти Санкт-Петербурга в сборе
и обмене информацией в области защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, а также содействие в информировании населения
об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных
ситуаций.
В Законе г. Санкт-Петербурга от 18 июля 2016 г. № 453 «О патриотическом
воспитании в Санкт-Петербурге» (в ред. от 14 апреля
2017 г.) имеется статья, устанавливающая, что органы местного самоуправления
внутригородских образований Санкт-Петербурга проводят
работу по военно-патриотическому воспитанию в соответствии
с муниципальной программой.
В Санкт-Петербурге также есть практика наделения органов местного
самоуправления внутригородских муниципальных образований
в Санкт-Петербурге отдельными государственными (городскими)
полномочиями. При этом их исполнение возлагается на местные администрации.
По этим вопросам приняты пять городских законов,
в том числе Закон от 21 ноября 2007 г. № 536 «О наделении органов
местного самоуправления внутригородских муниципальных образо
Стр.253
254
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
ваний Санкт-Петербург отдельным государственными полномочиями
Санкт-Петербурга по организации и осуществлению деятельности по
опеке и попечительству, назначению и выплате денежных средств на
содержание детей, находящихся под опекой или попечительством,
денежных средств на содержание детей, переданных на воспитание
в приемные семьи, в Санкт-Петербурге».
Вопрос второй. Организация местного
самоуправления в закрытых... административнотерриториальных
образованиях
Закрытым административно-территориальным образованием является
территориальное образование, имеющее органы местного самоуправления,
в пределах которого расположены промышленные предприятия
по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия
массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов,
военные и иные объекты, для которых устанавливается особый
режим безопасного функционирования и охраны государственной
тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Их
особый правовой статус установлен в Законе РФ от 14 июля 1992 г.
№ 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании»
(далее – Закон «О ЗАТО»). На территории закрытых административно-территориальных
образований проживает около 1,3 млн
человек, что составляет примерно 0,9% от всего населения Российской
Федерации.
Решения о создании и реорганизации закрытых административно-территориальных
образований принимаются Президентом РФ на
основании предложений Правительства РФ.
В специальной и научной литературе выделяется шесть типов
ЗАТО. Это атомные города, военно-морские базы, поселения при
ракетных частях и полигонах, ЗАТО химического профиля, военной
связи и центр разработки лазерного оружия. В 2009 г. статус ЗАТО
получил и «Закрытый военный городок № 1» – Звездный городок,
на территории которого расположен Российский государственный
научно-исследовательский испытательный центр подготовки космонавтов
имени Ю. А. Гагарина (РГНИИЦПК им. Ю. А. Гагарина),
находящийся в ведении Роскосмоса. Территориально ЗАТО расположены
в 22 субъектах РФ, всего их 42. Наибольшее количество
ЗАТО в Московской и Мурманской областях. В каждой из них имеется
по пять ЗАТО. В Свердловской и Челябинской областях создано
по четыре, а в Красноярском крае три закрытых административнотерриториальных
образования.
Согласно ч. 1 ст. 1 Закона «О ЗАТО» и ч. 1 ст. 80 Федерального
закона № 131-ФЗ закрытые административно-территориальные об
Стр.254
Вопрос второй. Организация местного самоуправления в закрытых...
255
разования имеют статус городских округов. Территория и границы
ЗАТО определяются исходя из особого режима безопасного функционирования
предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей
развития населенных пунктов. Границы ЗАТО могут не совпадать
с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав.
При этом они определяются без учета мнения населения.
Населенные пункты, расположенные в ЗАТО, имеют официальные
географические названия и вносятся в соответствующие картографические
и иные документы, за исключением случаев, специально устанавливаемых
Правительством РФ. В случае установления вредного
воздействия предприятий и (или) объектов, расположенных в ЗАТО,
на территории, прилегающие к границам ЗАТО, этим территориям
в соответствии с положением, утверждаемых Правительством РФ,
присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия,
их границы, режим землепользования, экологические мероприятия,
социальные гарантии и компенсации гражданам, проживающим на
этих территориях, определяются в соответствии с положением, утверждаемым
Правительством РФ.
Закрытое административно-территориальное образование находится
в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:–
установления административной подчиненности, границ данного
образования и земель, отводимых предприятиям и (или)
– объектам;
определения полномочий органов государственной власти
– субъек тов Федерации в отношении такого образования;
обеспечения особого режима безопасного функционирования
предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия
проживания граждан, охраны общественного порядка
и обеспечения противопожарной безопасности. Решения по
перечисленным вопросам принимаются Правительством РФ.
Порядок образования, организация и компетенция органов местного
самоуправления ЗАТО определяются законодательством о местном
самоуправлении с учетом особенностей, установленных Законом
Российской Федерации от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном
образовании». Эти особенности
проявляются в наличии специальных полномочий органов местного
самоуправления ЗАТО. Они решают следующие вопросы:– координируют деятельность предприятий и (или) объектов,
подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных
– служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения
в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их
угрозе. При этом в случае возникновения опасности для жизни
Стр.255
256
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
и здоровья населения ЗАТО в результате аварии на предприятии
и (или) объекте глава ЗАТО совместно с руководителями
предприятия и (или) объекта осуществляет меры по спасению
и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению
материальных ценностей, а при необходимости до начала работы
соответствующих органов, образуемых Правительством РФ,
– принимает решение об эвакуации населения;
участвуют совместно с руководителями предприятий и (или)
объектов, по роду деятельности которых созданы ЗАТО, и органами
федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом
Правительством РФ, в определении пропускного
режима в ЗАТО, за исключением режимных территорий предприятий
и (или) объектов, находящихся в границах внутренних
– контролируемых и (или) запретных зон;
по согласованию с органами федеральной службы безопасности
дают разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное
образование и выезд из него, за исключением
режимных территорий предприятий и (или) объектов,
находящихся в границах внутренних контролируемых и (или)
– запретных зон;
осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным
и экологическим состоянием территории ЗАТО,
за исключением режимных предприятий и (или) объектов, находящихся
в границах внутренних контролируемых и (или) запретных
зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то
– го сударственных контрольных и надзорных органов;
вносят предложения в соответствующие органы государственного
и военного управления о проведении инспекционных проверок
по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных
мер для защиты населения ЗАТО от воздействия радиоактивных
– и других материалов, представляющих повышенную опасность;
выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов
социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого
участия юридических лиц, расположенных на территории ЗАТО.
Органы местного самоуправления ведут учет проживающих и работающих
в ЗАТО граждан, претендующих на получение социальной выплаты,
определяют ее размер, осуществляют оплату стоимости проезда
граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового
места жительства и стоимость провоза багажа.
Имеется специфика в предоставлении жилых помещений специализированного
жилищного фонда гражданам, проходящим службу или
состоящим в трудовых отношениях с предприятием и (или) объектами,
в части, не урегулированной жилищным законодательством. Порядок
их предоставления устанавливается представительным органом ЗАТО
Стр.256
Вопрос второй. Организация местного самоуправления в закрытых...
257
по согласованию с федеральными органами исполнительной власти,
в ведении которых находятся расположенные в ЗАТО предприятия
и (или) объекты.
В случае передачи в установленном порядке в муниципальную собственность
жилых помещений государственного жилищного фонда,
в том числе построенных или капитально отремонтированных за счет
средств федерального бюджета, органы местного самоуправления закрытого
административно-территориального образования после отнесения
таких помещений к специализированному жилищному фонду
в порядке, установленном Правительством Российской Федерации,
имеют право предоставлять такие помещения гражданам, проходящим
службу или состоящим в трудовых отношениях с организациями
и (или) объектами.
Порядок предоставления жилых помещений специализированного
жилищного фонда гражданам, проходящим службу или состоящим
в трудовых отношениях с организациями и (или) объектами, в части,
не урегулированной жилищным законодательством, устанавливается
представительным органом закрытого административно-территориального
образования по согласованию соответственно с федеральным
органом исполнительной власти, в ведении которого находятся организации
и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы
закрытые административно-территориальные образования, Государственной
корпорацией по атомной энергии «Росатом», Государственной
корпорацией по космической деятельности «Роскосмос».
Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального
образования согласовывают соответственно
с федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого
находятся организации и (или) объекты, по роду деятельности
которых созданы закрытые административно-территориальные образования,
Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом»,
Государственной корпорацией по космической деятельности
«Роскосмос»:– стратегию социальн о-экономического развития закрытого административно-территориального
образования и план мероприятий
по реализации стратегии социально-экономического
развития закрытого административно-территориального обра–
зования;
генеральный план закрытого административно-территориаль–
ного образования;
проекты планировки территории, подготовленные на основе
генерального плана закрытого административно-территори–
ального образования;
резервирование земель в границах закрытого административнотерриториального
образования для муниципальных нужд.
Стр.257
258
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
Порядок и сроки согласования органами местного самоуправления
закрытого административно-территориального образования проектов
муниципальных правовых актов, осуществляется с федеральным
органом исполнительной власти, в ведении которого находятся организации
и (или) объекты, по роду деятельности которых созданы
закрытые административно-территориальные образования и другими
компетентными органами.
В ЗАТО действуют представительный орган, глава ЗАТО и местная
администрация. Глава закрытого административно-территориального
образования избирается представительным органом закрытого административно-территориального
образования из числа кандидатов,
представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса,
и возглавляет местную администрацию.
Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность
главы закрытого административно-территориального образования
устанавливается представительным органом закрытого административно-территориального
образования. Порядок проведения конкурса
должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений
о дате, времени и месте его проведения не позднее, чем за двадцать
дней до дня проведения конкурса.
Общее число членов конкурсной комиссии в закрытом административно-территориальном
образовании устанавливается представительным
органом закрытого административно-территориального
образования. При формировании конкурсной комиссии в закрытом
административно-территориальном образовании одна треть ее состава
назначается представительным органом закрытого административнотерриториального
образования, одна треть – высшим должностным
лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской
Федерации), одна треть – руководителем федерального органа исполнительной
власти, в ведении которого находятся организации и (или)
объекты, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные
образования, руководителем Государственной
корпорации по атомной энергии «Росатом» или руководителем Государственной
корпорации по космической деятельности «Роскосмос».
Полномочия главы закрытого административно-территориального
образования прекращаются досрочно в случаях, установленных законодательством
Российской Федерации о местном самоуправлении,
а также в случае преобразования или упразднения закрытого административно-территориального
образования.
Местная администрация закрытого административно-территориального
образования выступает заказчиком строительства и ремонта
жилых помещений, объектов социальной инфраструктуры, в том числе
на основе долевого участия организаций.
Стр.258
Вопрос третий. Организация местного самоуправления в наукоградах
Вопрос третий. Организация местного
самоуправления в наукоградах
го Наукоградом является муниципальное образование со статусом
родского округа, которое имеет высокий научно-технический потенциал,
с градообразующим научно-производственным комплексом.
Право на их образование обусловлено ст. 81 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Особенности организации местного самоуправления
в наукоградах определены в Федеральном законе от 7 апреля 1999 г.
№ 70-ФЗ «О статусе наукограда в Российской Федерации»1
20 апреля 2015 г.).
(в ред. от
По состоянию на 1 января 2020 г. в Российской Федерации имелось
46 наукоградов. В их числе города Дубна, Климов, Королев, Троицк
в Московской области2
Муниципальное образование, претендующее на присвоение ста-.
туса наукограда, должно иметь научно-производственный комплекс,
расположенный на территории данного муниципального образования.
В муниципальном образовани и, претендующем на присвоение статуса
наукограда или сохранение такого статуса, разрабатываются и утверждаются
стратегия социально-экономического развития муниципального
образования, которая подлежит согласованию с федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной
деятельности, и план мероприятий по реализации стратегии
социально-экономического развития муниципального образования.
Стратегия социально-экономического развития муниципального
образования, претендующего на присвоение статуса наукограда или
сохранение такого статуса, должна включать в себя раздел, который
содержит, в частности:
1) характеристику научного, научно-технического, инновационного
потенциалов организаций, входящих в научно-производственный
комплекс наукограда;
2) способы и механизмы развития научного, научно-технического
потенциалов и использования научно-производственного комплекса
наукограда для достижения целей и решения задач социально-экономического
развития муниципального образования.
План мероприятий по реализ ации стратегии социально-экономического
развития муниципального образования, претендующего на
присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, включает
в себя мероприятия, способствующие:
1 СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750.
2 Всего в Московской области 19 наукоградов.
259
Стр.259
260
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
1) развитию научно-производственного комплекса наукограда,
в том числе малых и средних предприятий;
2) реализации инновационны х проектов, направленных на создание
и развитие производства высокотехнологичной промышленной
продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии
с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники
Российской Федерации;
3) сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.
В научно-производственный комплекс наукограда должны входить
организации, зарегистрированные в установленном законодательством
Российской Федерации порядке на территории данного
муниципального образования и являющиеся:
1) научными организациями, осуществляющими научную, научнотехническую,
инновационную деятельность в соответствии с приоритетными
направлениями развития науки, технологий и техники Российской
Федерации, образовательными организациями высшего образования;
2) организациями независимо от их организационно-правовых
форм и форм собственности, осуществляющими производство товаров,
выполнение работ, оказание услуг (в том числе в соответствии
с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники
Российской Федерации), при условии, что доля произведенных
организацией в течение календарного года высокотехнологичной промышленной
продукции и (или) инновационных товаров (выполненных
инновационных работ, оказанных инновационных услуг) в стоимостном
выражении составляет не менее чем 50 процентов общего
объема произведенных в течение указанного периода товаров (выполненных
работ, оказанных услуг);
3) организациями независимо от их организационно-правовых
форм и форм собственности, осуществившими полностью или частично
приготовления (в том числе проектно-изыскательские работы,
новое строительство, техническое перевооружение, модернизацию
основных средств, реконструкцию зданий, приобретение машин,
оборудования), необходимые для производства высокотехнологичной
промышленной продукции и (или) инновационных товаров (выполнения
инновационных работ, оказания инновационных услуг) в соответствии
с приоритетными направлениями развития науки, технологий
и техники Российской Федерации;
4) хозяйственными обществами и хозяйственными партнерствами,
которые созданы в установленном федеральными законами порядке
научными организациями и образовательными организациями высшего
образования и деятельность которых заключается в практическом
применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности,
исключительные права на которые принадлежат указанным
организациям (в том числе совместно с другими лицами).
Стр.260
Вопрос третий. Организация местного самоуправления в наукоградах
261
В научно-производственный комплекс наукограда наряду с такими
организациями, должны входить находящиеся на территории данного
муниципального образования обособленные подразделения организаций,
зарегистрированных в установленном законодательством Российской
Федерации порядке на территориях других муниципальных
образований.
Научно-производственный комплекс наукограда должен соответствовать
требованиям, подтвержденным данными, полученными
в результате федерального статистического наблюдения, либо в случае,
если федеральное статистическое наблюдение по соответствующим
показателям не осуществлялось, данными организаций и (или) обособленных
подразделений научно-производственного комплекса наукограда,
учредительными документами этих организаций:
1) среднесписочная численность работников организаций и обособленных
подразделений научно-производственного комплекса наукограда
составляет не менее чем 20 процентов среднесписочной численности
работников всех индивидуальных предпринимателей,
осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение
работ, оказание услуг), а также всех организаций, осуществляющих производство
и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг)
и расположенных на территории данного муниципального образования,
за исключением организаций, образующих инфраструктуру наукограда;
2) численность научных работников (исследователей) и лиц из
числа профессорско-преподавательского состава (включая лиц, работающих
по совместительству) организаций и обособленных подразделений
научно-производственного комплекса наукограда на конец
отчетного периода составляет не менее чем 20 процентов среднесписочной
численности работников организаций и обособленных подразделений
научно-производственного комплекса наукограда;
3) общий объем произведенных организациями и обособленными
подразделениями научно-производственного комплекса наукограда
товаров (выполненных работ, оказанных услуг) и их затраты на
инвестиции в основной капитал и основные средства, необходимые
для производства высокотехнологичной промышленной продукции
и (или) инновационных товаров (выполнения инновационных работ,
оказания инновационных услуг) в соответствии с приоритетными направлениями
развития науки, технологий и техники Российской Федерации,
в стоимостном выражении составляют не менее 50 процентов
общего объема произведенных товаров (выполненных работ, оказанных
услуг), под которыми понимаются такие товары (работы, услуги),
произведенные (выполненные, оказанные) всеми индивидуальными
предпринимателями, а также всеми организациями, осуществляющими
производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание
услуг) и расположенными на территории данного муниципального
Стр.261
262
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
образования, за исключением организаций, образующих инфраструктуру
наукограда.
Статус наукограда присваив ается муниципальному образованию
Правительством РФ на пятнадцатилетний срок, если научно-производственный
комплекс данного муниципального образования соответствует
выше названным требованиям, при условии наличия стратегии
социально-экономического развития муниципального образования
и плана мероприятий по ее реализации.
По истечении пятнадцатилет него срока, статус наукограда может
быть сохранен Правительством РФ.
На территории наукограда органы местного самоуправления реализуют
мероприятия, предусмотренные планом мероприятий по реализации
стратегии социально-экономического развития муниципального
образования, имеющего статус наукограда, в том числе путем:
1) строительства (создания) и содержания жилищного фонда, находящегося
в муниципальной собственности и предоставляемого во
владение и (или) в пользование работникам организаций научнопроизводственного
комплекса наукограда на условиях и в порядке,
которые определены органом местного самоуправления наукограда;
2) использования находящегося в муниципальной собственности
имущества, в том числе предоставления организациям научно-производственного
комплекса наукограда на условиях и в порядке, которые
определены органом местного самоуправления наукограда;
3) участия в государственных программах, реализуемых субъектами
Российской Федерации и предусматривающих поддержку инновационных
проектов, развитие инфраструктуры муниципальных образований,
если условиями реализации указанных программ это допускается.
В целях координации исполнения плана мероприятий по реализации
стратегии социально-экономического развития муниципального
образования, имеющего статус наукограда, обеспечения прозрачности
процедур его реализации органы местного самоуправления вправе
создать научно-технический совет наукограда.
Порядок создания, функции и полномочия научно-технического
совета наукограда определяются нормативным правовым актом представительного
органа муниципального образования.
Контроль за выполнением организациями научно-производственного
комплекса наукограда возложенных на них функций, использованием
указанными организациями средств, выделенных на научную,
научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные
разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными
приоритетами развития науки и техники, осуществляется
в соответствии с законодательством.
По истечении срока, на который муниципальному образованию
присвоен статус наукограда, либо в случае досрочного прекращения
Стр.262
Вопрос четвертый. Особенности организации местного самоуправления...
263
такого статуса реорганизация или ликвидация организаций научнопроизводственного
комплекса наукограда осуществляется в соответствии
с гражданским законодательством.
Вопрос четвертый. Особенности организации местного
самоуправления... на приграничных территориях
и в районах Крайнего Севера
В ст. 82 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что особенности
осуществления местного самоуправления на приграничных территориях
устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной
территории. Таким законом является Закон РФ от 1 апреля 1993 г.
№ 4730-I «О государственной границе Российской Федерации»1
, в целях
актуализации которого неоднократно вносились изменения.
Органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями,
устанавливаемыми законодательством Российской Федерации,
организации (независимо от форм собственности) и их объединения,
общественные объединения и их должностные лица:– предоставляют в соответствии с законодательством Российской
Федерации земельные участки для нужд защиты Государствен–
ной границы;
оказывают помощь пограничным органам, Вооруженным Силам
Российской Федерации, государственным органам, осуществляющим
различные виды контроля на Государственной границе,
исполняют их законные предписания, предоставляют необхо–
димую для их деятельности информацию;
создают условия для участия граждан на добровольных началах
в защите Государственной границы в пределах приграничной
территории.
Уставами муниципальных образований, расположенных полностью
или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены
должностные лица местного самоуправления по пограничным
вопросам. Уполномоченные органы местного самоуправления на
земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной
границы, осуществляют муниципальный земельный контроль.
В ст. 82.1 Федерального закона № 131-ФЗ подробно раскрыта особенность
организации местного самоуправления в муниципальных
образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных
к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов
(продукции).
1 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
Органы исполнительной власти субъектов РФ в целях осуществления
закупок товаров и связанных с такими закупками услуг для
Стр.263
264
Лекция 13. Особенности организации местного самоуправления в некоторых...
муниципальных нужд определяют поставщиков (подрядчиков, исполнителей)
для заказчиков, находящихся на территории этих субъектов
муниципальных образований. Такие закупки ограничены перечнем
товаров и услуг, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности
населения муниципальных образований, расположенных
в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными
сроками завоза грузов (продукции). Он утверждается законом
субъекта РФ. Осуществление закупок проводится с учетом
законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. В указанный
перечень включаются топливно-энергетические ресурсы, продовольственные
товары и продукция производственно-технического
назначения, а также услуги, связанные с их поставками. В то же время
органы местного самоуправления вправе производить закупки товаров
и услуг, не включенные в перечень, но необходимые для обеспечения
муниципальных нужд. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных
к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов
(продукции) утверждается Правительством Российской Федерации.
В ст. 82.2, 82.3, 82.4 и 82.5 фиксируется, что особенности организации
местного самоуправления на территории инновационного центра
«Сколково», на территориях опережающего социально-экономического
развития, на территориях инновационных научно-технических
центров и порта Владивосток регулируются специальными законами.
В частности, для Сколково принят Федеральный закон «Об инновационном
центре «Сколково», для Владивостока – Федеральный закон от
13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток».
Стр.264
Лекция 14
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ
ЛИЦ МЕСТНОГО... САМОУПРАВЛЕНИЯ.
КОНТРОЛЬ И НАДЗОР ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Вопрос первый. Понятие муниципально-правовой ответственности
Вопрос второй. Ответственность депутатов, членов выборных органов
и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением
Вопрос
третий. Ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед государством
Вопрос четвертый. Ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед физическими и юридическими лицами
Вопрос пятый. Контроль и надзор за деятельностью органов и должностных
лиц местного самоуправления
Вопрос первый. Понятие муниципально-правовой
ответственности
При раскрытии закрепленного в ст. 1 Федерального закона
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» понятия «местное самоуправление»
используется термин «ответственность». Под местным самоуправлением
понимается самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения. Таким образом, судя
по данной формулировке, субъектом ответственности при решении
вопросов местного значения является население, то есть все жители
соответствующих муниципальных образований. Но в данном случае
речь не идет о юридической ответственности, следствием привлечения
к которой является применение санкций. Население несет символическую
ответственность за качество местной жизни. Если вопросы
местного значения не решены надлежащим образом, или выполнены,
как говорится, из рук вон плохо, то возникающие в этой связи неудобства
отрицательно отражаются на жизни жителей муниципальных
образований. Например, неосвещенные местные дороги усложняют
Стр.265
266
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
движение автомашин в ночное время, а плохая работа котельной
в зимнее время не позволяет поддерживать в жилых домах комфортную
температуру. Нередко причиной таких недочетов является так
называемый человеческий фактор. Он проявляется, например, в том,
что население города избрало главой муниципального образования
человека, который оказался не способным решать вопросы местного
значения. Чаще всего такое случается, когда население недостаточно
ответственно подходит к отбору кандидатов на выборные должности.
Чтобы этого не случалось, федеральный законодатель в определении
понятия «местное самоуправление» напоминает об ответственности
населения за решение вопросов местного значения.
Таким образом, закрепленное в Федеральном законе № 131-ФЗ
понятие местного самоуправления можно расценивать как своеобразный
призыв к населению ответственно подходить к выборам депутатов,
выборных должностных лиц, к участию в местных референдумах,
к другим формам осуществления в местного самоуправления.
Муниципально-правовая ответственность как один из видов юридической
ответственности применяется в отношении органов местного
самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Ее главный субъект достаточно четко определен в национальном законодательстве,
а также назван в Европейской хартии местного самоуправления.
В ч. 1 ст. 3 названного международно-правового документа
записано, что органы местного самоуправления действуют
в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного
самоуправления. Такая ответственность распространяется и на выборных
и иных должностных лиц местного самоуправления. Ведь они
либо сами олицетворяют орган местного самоуправления1
тают в этих органах.
или рабоЗаконодательное
закрепление возможности привлечения органов
местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц к ответственности
вполне обоснованно, так как ответственность является
обязательным элементом народовластия, условием осуществления
местного самоуправления. Гармония в сфере публичной власти заключается
не только в наделении государственных и муниципальных
органов полномочиями, но и в спросе с них за реализацию предоставленных
им прав и обязанностей.
Таким образом, без муниципально-правовой ответственности невозможно
осуществлять местное самоуправление. Ее наличие является
гарантией компетентной деятельности органов и должностных
лиц местного самоуправления на благо жителей муниципальных образований.
Установление ответственности за результаты своей рабоГлава
муниципального образования характеризуется как единоличный орган
местного самоуправления.
1
Стр.266
Вопрос первый. Понятие муниципально-правовой ответственности
267
ты обеспечивает зависимость органов местного самоуправления и их
должностных лиц от населения. Она не дает им право на самостоятельное
осуществление местного самоуправления, интерпретируемое
как право на бесконтрольную деятельность, на деятельность без учета
интересов населения и всего государства.
Сущность муниципально-правовой ответственности обусловлена
сущностью юридической ответственности. В научной и учебной литературе
имеется немало определений юридической ответственности.
Наиболее распространена характеристика юридической ответственности
как государственного осуждения противоправного деяния,
совершенного правонарушителем, и причинения ему определенных
лишений, предусмотренных санкциями правовых норм1
. Исходя из
этого общего понятия, муниципально-правовую ответственность
следует характеризовать как наступление неблагоприятных правовых
последствий за принятые органами и должностными лицами местного
самоуправления противоправные решения, за противоправные
действия (бездействия), за ненадлежащее осуществление ими своих
задач и функций2
. Иначе говоря, муниципально-правовая ответственность
– это ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед населением за ненадлежащее осуществление
муниципальной власти3
Целями муниципально-правовой ответственности как вида юриди-.
ческой ответственности является обеспечение качественного решения
органами и должностными лицами местного самоуправления вопросов
местного значения, защита правопорядка, воспитание граждан
в духе уважения к законам, укрепление законности. Муниципальноправовая
ответственность основывается на принципах справедливости,
целесообразности, законности, неотвратимости и гуманизма.
В процессе применения ответственности осуществляется карательная
функция, предусматривающая применение к виновным мер
наказания, правоустанавливающая функция, предусматривающая
компенсацию потерь, восстановление нарушенных прав, а также воспитательная
функция, обеспечивающая потребность добросовестно
относиться к порученной работе.
Муниципально-правовая ответственность наступает вследствие
совершения муниципального деликта. Под деликтом понимается
действие или бездействие (деяние) субъекта муниципально-правовых
М., 2007. С. 398.
2
С. 492.
3
М., 2008. С. 276.
1 См. Теория государства и право: учебник для вузов / под ред. О. В. Мартышина.
См.: Овчинников И. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009.
См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник.
Стр.267
268
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному
нормами муниципального права и влекущие за собой применение
установленных мер муниципально-правовой ответственности.
Деликт – это факт совершения правонарушения. Деликт является основанием
для применения мер ответственности к лицу, которое его
совершило. Такие меры называются санкциями.
В перечень муниципально-правовых санкций входят: отзыв выборных
лиц, отставка или роспуск представительного органа, выражение
недоверия, досрочное прекращение полномочий должностного
лица местного самоуправления. Эти виды санкций составляют
первую группу таких санкций. Вторую – составляют санкции, предусматривающие
переход полномочий органов местного самоуправления
к органам государственной власти (введение временного государственного
управления), досрочное прекращение осуществления
органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий (отзыв государственно-властных полномочий), отмену
(признание недействительным) юридически значимого результата
(например, выборов), отмену (приостановление) муниципальных
правовых актов.
Следует иметь в виду, что первая и вторая группы санкций являются
элементами не только муниципальной, но и конституционно-правовой
от ветственности. Ибо сами перечисленные санкции и порядок
их применения закреплены в нормах конституционного права. Но их
отличие в том, что конституционно-правовая ответственность – это
ответственность перед государством, а муниципально-правовая ответственность
– это ответственность не только перед государством,
но и перед населением, физическими и юридическими лицами, проживающими
и действующими на территории муниципального образования.
Конкретные
санкции и порядок привлечения к муниципальноправовой
ответственности определены в ст. 70–76 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Они объединены в гл. 10, которая называется «Ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью».
Следует иметь в виду, что в зависимости от совершенного правонарушения
органы местного самоуправления могут привлекаться
и к административной ответственности, а должностные лица еще
и уголовной ответственности вплоть до лишения свободы.
В соответствии со ст. 70, 71, 76 Федерального закона № 131-ФЗ
субъектами муниципально-правовой ответственности являются:– органы местного самоуправления;– депутаты представительных органов муниципальных образований;– члены выборных органов местного самоуправления;– выборные и иные должностные лица местного самоуправления.
Стр.268
Вопрос первый. Понятие муниципально-правовой ответственности
269
Органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления несут ответственность перед населением муниципального
образования, государством, физическими и юридическими
лицами.
Напомню, что понятия «орган местного самоуправления»
и «должност ное лицо местного самоуправления» раскрываются в ст. 2
Федерального закона № 131-ФЗ. Так, под органом местного самоуправления
понимаются избираемые непосредственно населением и (или)
образуемые представительным органом муниципального образования
органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов
местного значения. Перечень органов закреплен в ст. 34 Федерального
закона № 131-ФЗ. Таковыми являются представительный орган,
глава муниципального образования, местная администрация, контрольный
орган. Кроме того, уставом муниципального образования могут
быть предусмотрены иные органы и выборные должностные лица местного
самоуправления. Однако на практике это делается весьма редко.
Должностным лицом местного самоуправления является выборное
либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно
– распорядительными полномочиями по решению вопросов
местного значения и (или) по организации деятельности органа
местного самоуправления. Депутаты – это члены представительных
органов. Они также находятся в зоне муниципально-правовой ответственности
и могут нести ответственность как должностные лица.
Если же сравнить понятие должностного лица как субъекта муниципально-правовой
ответственности и уголовной или административной
ответственности, то в первом случае под это понятие попадает
значительно меньший круг лиц. В примечании к ст. 285 Уголовного
кодекса РФ установлено, что должностными лицами применительно
к статьям, объединенным в гл. 30 УК РФ, называемой «Преступления
против государственной власти, интересов государственной
службы и службы в органах местного самоуправления» признаются
лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие
функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные,
административно-хозяйственные
функции в государственных органах, органах местного самоуправления,
государственных и муниципальных учреждениях». В этой главе
названы очень серьезные составы преступлений (злоупотребления
полномочиями, превышение полномочий, присвоение полномочий
взяточничество, служебный поджог, халатность)1
Близкое по содержанию понятие должностного лица определено.
и в ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Талицами.
1
Государственные и муниципальные служащие не являются должностными
Стр.269
270
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
ковыми прежде всего являются представители власти, то есть лица,
наделенные в установленном законом порядке распорядительными
полномочиями в отно шении граждан, не находящихся в служебной
зависимости от них. Кроме того, к должностным лицам применительно
к административному правонарушению относятся также лица,
выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
функции в государственных органах, органах
местного самоуправления, государственных, муниципальных и воинских
организациях.
Вопрос второй. Ответственность депутатов,
членов выборных органов... и выборных
должностных лиц местного самоуправления
перед населением
В ч. 8 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что гарантии
прав депутатов, членов выборных органов и выборных должностных
лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной
или административной ответственности устанавливаются федеральными
законами. Согласно ч. 1 ст. 447 Уголовно-процессуального кодекса
РФ к этим лицам применяется особый порядок производства по
уголовным делам. Этот порядок раскрывается в ст. 448 УПК РФ. Его
суть состоит в том, что решение о возбуждении уголовного дела в отношении
депутата и выборного должностного лица органа местного
самоуправления принимается прокурором субъекта РФ. Аналогичный
порядок установлен, если такое лицо привлекается в качестве обвиняемого,
когда уголовное дело возбуждено в отношении других лиц.
Согласно ч. 9 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ депутат, член
выборного органа, выборное должностное лицо органа местного самоуправления
не могут быть привлечены к уголовной или административной
ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную
при голосовании и иные действия, соответствующие их статусу.
Такая «охранная грамота» действует и по истечении срока их полномочий.
Однако это положение не распространяется на случаи, когда
депутат или другое названное лицо допускает публичные оскорбления,
клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена
федеральным законом.
са Каких-либо особенностей привлечения должностных лиц местного
моуправления к административной ответственности нет. К таковой
могут привлекаться и органы местного самоуправления как юридические
лица. Согласно ст. 2.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях
органы и должностные лица местного самоуправления
могут быть привлечены к ответственности за совершение административных
правонарушений, предусмотренных статьями КоАП РФ или
Стр.270
Вопрос третий. Ответственность органов и должностных лиц...
271
законами субъектов России. Такая ответственность предусмотрена за
нарушение бюджетного, налогового, таможенного и градостроительного
законодательства.
В целом, муниципально-правовая и иная юридическая ответственность
является гарантией надлежащей работы органов и должностных
лиц местного самоуправления и удерживает большинство из них от
противоправных действий.
Конкретным видом муниципально-правовой ответственности депутатов
представительных органов, членов других выборных органов
(контрольный орган), выборных должностных лиц перед населением
является отзыв. Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает их ответственность
за виновное совершенное правонарушение. Правовые основания
для голосования по отзыву указанных лиц закреплены в ст. 24
Федерального закона № 131-ФЗ1
отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного
лица местного самоуправления могут служить только конкретные
противоправные решения или действия (бездействие) лица в случае
их подтверждения в судебном порядке.
. В ней записано, что основанием для
Процедура отзыва обеспечивает отзываемому лицу возможность дать
избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве
оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного
самоуправления или выборные должностные лица считаются отозванными,
если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных
в муниципальном образовании (избирательном округе).
Уставом муниципального образования могут предусматриваться основания,
виды и процедуры ответственности иных органов и должностных
лиц местного самоуправления, замещающих свои должности по
контракту, по решению представительного органа муниципального образования
или выборного должностного лица местного самоуправления.
В этом случае ответственность будет наступать перед лицом или органом,
уполномоченным населением выражать и защищать его интересы.
Вопрос третий. Ответственность органов и должностных лиц...
местного самоуправления перед государством
Согласно ст. 72 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность
органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
перед государством наступает на основании решения
соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ,
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 158-ФЗ предусматривал в качестве
основания отзыва депутата утрату доверия населения. Однако в нем не была определена
процедура такого действия (содержалась отсылка к уставам муниципальных
образований, что на практике не позволяло отзывать нерадивых депутатов).
1
Стр.271
272
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции
(устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования,
а также в случае ненадлежащего осуществления указанными
органами и должностными лицами переданных им отдельных
государственных полномочий. В дальнейших статьях гл. 10 данного
закона определены условия ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления. Так, в ст. 73 Федерального закона
№ 131-ФЗ определена от ветственность представительного органа муниципального
образования перед государством. Она наступает при
следующих условиях. Первое – это установление факта принятия
представительным органом муниципального образования нормативного
правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным
конституционным законам, федеральным законам, конституции
(уставу), законам субъек та РФ, уставу муниципального образования.
Второе. Непринятие представительным органом муниципального
образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения
суда либо в течение иного предусмотренного судом срока мер
по исполнению судебного решения, в том числе признания соответствующего
нормативного правового акта утратившим силу. При возникновении
такой ситуации высшее должностное лицо субъекта РФ
(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) в течение одного месяца после вступления в силу
решения суда, установившего факт неисполнения судебного решения1
вносит в законодательный (представительный) орган государственной,
власти субъекта РФ проект регионального закона о роспуске представительного
органа муниципального образования. Со дня вступления
в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа
муниципаль ного образования его полномочия прекращаются. Закон
субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального
образования может быть обжалован в судебном порядке в течение
10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу
и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.
Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ введены еще
два основания досрочного прекращения полномочий представительного
органа муниципального образования. Во-первых, когда судом
установлено, что избранный в правомочном составе представительный
орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочное
заседание. Во-вторых, если судом установлено, что вновь избранный
в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев
подряд не проводил правомочное заседание. В обоих случаях
1 Таким образом, суд принимает два решения: первое о неправомерном решении
пред ставительного органа; второе о неисполнении представительным органом
первого судебного решения.
Стр.272
Вопрос третий. Ответственность органов и должностных лиц...
273
роспуск осуществляется путем принятия закона субъекта РФ, который
вносится в региональный законодательный орган высшим должностным
лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ). При этом если роспуск
представительного органа осуществлен по первому основанию, муниципальные
депутаты вправе в течение 10 дней со дня вступления
в силу соответствующего регионального закона, вправе обратиться
в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за не
проведение представительным органом правомочного заседания в течение
трех месяцев подряд.
В соответствии со ст. 74 Федерального закона № 131-ФЗ ответственность
главы муниципального образования и главы местной администрации
перед государством наступает в случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления
нормативного правового акта, противоречащего Конституции
РФ, федеральным конституционным законам, конституции (уставу),
законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие
противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное
лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения
суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда
срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению
решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления
действий, в том числе издания им правового акта, не носящего
нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод
человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности
Российской Федерации, национальной безопасности Российской
Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического
пространства Российской Федерации. Ответственность наступает
также за нецелевое использование межбюджетных трансфертов,
имеющих целевое назначение, бюджетных кредитов, нарушение условий
предоставления межбюджетных кредитов, бюджетных кредитов,
полученных из других бюджетов бюджетной системы России. Однако
такие действия должны быть установлены соответствующим судом,
а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий
мер по исполнению решения суда.
В названных ситуациях высшее должностное лицо субъекта РФ
(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности главы
муниципального образования или главы местной администрации.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ
(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта РФ) издает правовой акт об отрешении от должности
главы муниципального образования или главы местной администра
Стр.273
274
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
ции, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу
последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта.
Кроме того, указанный правовой акт об отрешении от должности должен
быть принят в течение шести месяцев со дня вступления в силу
решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации,
в отношении которых высшим должностным лицом субъекта
РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности,
вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке
в течение 10 дней со дня его официального опубликования.
Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем
через 10 дней со дня ее подачи.
В мае 2009 г. появился институт удаления главы муниципального
образования в отставку. Он закреплен в ст. 74.1 Федерального закона
№ 131-ФЗ. Правом удаления главы муниципального образования
наделен представительный орган муниципального образования. Решение
об этом принимается двумя третями голосов от общего числа
депутатов представительного органа. Инициируется рассмотрение
вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку
одной третью депутатов или высшим должностным лицом субъекта
РФ. Поэтому удаление главы муниципального образования следует
расценивать не только как ответственность перед населением, но и как
ответственность перед государством. Основаниями для такой процедуры
являются, в частности, неисполнение главой муниципального
образования своих обязанностей, не удовлетворительная оценка представительным
органом его работы, нарушение антикоррупционного
законодательства. В целях защиты интересов, главе муниципального
образования представлено право обжаловать решение представительного
органа в судебном порядке.
В Федеральном законе № 131-ФЗ в ст. 75 предусмотрена ответственность
органов местного самоуправления перед государством
в виде временного осуществления органами государственной власти
отдельных полномочий органов местного самоуправления. Это возможно
в двух случаях:
Первый. Когда вследствие решений, действий (бездействия) органов
местного самоуправления возникает просроченная задолженность
муниципальных образований по исполнению своих долговых
и (или) бюджетных обязательств. Факт наличия такой задолженности
определяется в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ.
Такая ответственность наступает в случае, когда размер задолженности
превышает 30% собственных доходов бюджетов муници пальных образований
в отчетном финансовом году. Это первое условие. Второе
условие. Ее размер должен превышать 40% бюджетных ассигнований
Стр.274
Вопрос третий. Ответственность органов и должностных лиц...
275
в отчетном финансовом году. Однако данный вид ответственности
может быть применен при условии выполнения бюджетных обязательств
федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении
бюджетов указанных муниципальных образований.
Второй. Когда при осуществлении отдельных переданных государственных
полномочий за счет предоставления субвенций местным
бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое
расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции
РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов. Факт
такого нарушения должен быть установлен соответствующим судом.
Для организации работы по ликвидации задолженности в соответствующем
муниципальном образовании по ходатайству высшего
должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного
органа муниципального образования, главы муниципального
образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная
финансовая администрация на срок до одного года.
Временная финансовая администрация не может вводиться по
ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
РФ) в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного
органа муниципального образования.
В целях восстановления платежеспособности муниципального образования
временная финансовая администрация принимает меры
по реструктуризации просроченной задолженности муниципального
образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального
образования на текущий финансовый год, проект бюджета
муниципального образования на очередной финансовый год, представляет
их в представительный орган муниципального образования
на рассмотрение и утверждение. В исключительных случаях бюджет
может быть утвержден законом субъекта РФ. Временная администрация
обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального
образования.
Во втором случае, т. е. когда было допущено нецелевое расходование
денег либо нарушение Конституции, решение о временном осуществлении
органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных
полномочий органов местного самоуправления принимается высшим
исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Одновременно
с принятием такого решения осуществляется изъятие соответствующих
субвенций.
Основанием принятия решения высшим должностным лицом
о временном осуществлении исполнительными органами государственной
власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов
местного самоуправления является решение представительного органа
Стр.275
276
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
местного самоуправления или решение законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта РФ. Такое решение
принимается большинством не менее двух третей голосов от
установленного числа депутатов. В таких решениях содержится перечень
осуществляемых исполнительными органами государственной
власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления,
а также определяются органы и должностные лица, на
которые возлагается осуществление этих полномочий. Кроме того,
устанавливаются источники и порядок финансирования временного
осуществления исполнительными органами государственной власти
субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.
В то же время органы государственной власти субъектов РФ не
могут осуществлять полномочия органов местного самоуправления
по принятию устава муниципального образования, внесению в него
изменений и дополнений, установлению структуры органов местного
самоуправления, изменению границ территорий муниципального образования
и его преобразования.
Такие решения органов государственной власти субъектов РФ
могут быть обжалованы в судебном порядке. Суд должен рассмотреть
жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со
дня ее подачи.
Согласно п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ отдельные
полномочия органов местного самоуправления могут временно
осуществляться органами государственной власти субъектов РФ, если
в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной
ситуацией представительный орган и местная администрация отсутствуют
и (или) не могут быть сформированы.
Как меру воздействия на органы местного самоуправления следует
рассматривать возможность отмены муниципальных правовых актов
или приостановления их действия в части, регулирующей осуществление
отдельных государственных полномочий органами местного
самоуправления, уполномоченными органами государственной власти.
Их право на такие действия закреплено в ст. 48 Федерального
закона № 131-ФЗ.
Вопрос четвертый. Ответственность органов и должностных
лиц... местного самоуправления перед физическими
и юридическими лицами
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед физическими и юридическими лицами, установлена ст. 76
Федерального закона № 131-ФЗ. Такая ответственность наступает
в случае, если они причинили своими неправомерными действиями
гражданам или юридическим лицам имущественный или моральный
Стр.276
Вопрос пятый. Контроль и надзор за деятельностью органов...
277
ущерб. Меру ответственности в таких случаях определяют суд общей
юрисдикции или арбитражный суд. Ущерб может быть причинен, когда
орган местного самоуправления как собственник муниципального
имущества не выполнил гражданско-правовой договор или издал незаконный
акт, в процессе исполнения которого, например, был снесен
жилой дом.
Такого рода споры рассматриваются по основаниям, предусмотренным
ст. 1069 Гражданского кодекса РФ. В ней записано, что вред,
причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных
действий органов местного самоуправления, либо должностных
лиц этих органов подлежит возмещению. Вред возмещается
за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского
кодекса РФ от имени казны выступают финансовые органы
местного самоуправления. Но в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ
органы местного самоуправления могут поручить от их имени выступить
в суде другим юридическим и физическим лицам. Кроме того,
на основании п. 1 ст. 1081 ГК РФ муниципальное образование вправе
предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере
вы плаченного возмещения.
В соответствии со ст. 151 ГК РФ граждане могут требовать возмещения
за причиненный им ущерб в сфере властно-административных
отношений компенсации не только материального, но и морального
вреда. За вред, полученный в результате хозяйственной и технической
деятельности (авария на дороге), ответственность выступает на общих
основаниях. В то же время граждане и юридические лица, не выполнившие
законное требование органов или должностных лиц местного
самоуправления, причинившие ущерб муниципальному образованию,
возмещают ущерб в судебном порядке.
Вопрос пятый. Контроль и надзор за деятельностью
органов... и должностных лиц местного самоуправления
Право на осуществление контроля и надзора в от ношении деятельности
органов и должностных лиц местного самоуправления закреплено
в ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ. При этом надзор
осуществляется органами прокуратуры с целью обеспечения соблюдения
законности органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления.
Согласно названной статье органы прокуратуры РФ осуществляют
надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными
лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, конституций
(уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов.
Стр.277
278
Лекция 14. Ответственность органов и должностных лиц местного...
В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской
Федерации»1
органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением
органа ми местного самоуправления законов и соблюдением
ими прав и свобод человека и гражданина. Прокурор при осуществлении
такого рода функций вправе:– по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно
входить на территории и в помещения, в том числе органов местного
самоуправления, иметь доступ к материалам, проверять исполнение
законов в связи с поступившей в органы прокуратуры
информацией о фактах нарушения закона;
– требовать от руководителей и других должностных лиц указанных
органов представления необходимых документов, материалов,
статистических и иных сведений, выделения специалистов
– для выполнения возникающих вопросов;
проводить проверки по поступившим в органы прокуратуры
– материалам и обращениям;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу
нару шений законов.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения
закона органами и должностными лицами местного самоуправления
наделен полномочиями:– опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться
в суд или арбитражный суд с требованием о признании
– таких актов недействительными;
вносить представления об устранении нарушений закона.
Протест прокурора вносится в орган или должностному лицу
местного самоуправления, издавшему противоречащий закону муниципальный
правовой акт. Протест подлежит обязательному рассмотрению
в десятидневный срок со дня его поступления. Представительный
орган рассматривает протест на ближайшем заседании.
При необходимости незамедлительного устранения нарушений закона,
прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения
протеста. Результаты рассмотрения протеста сообщаются прокурору
в письменной форме.
Представление прокурора вносится в орган или должностному
лицу местного самоуправления, допустившему нарушение закона.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение
месяца со дня внесения представления должны быть приняты
конкретные меры по устранению нарушений закона, причин и условий,
способствующих таким нарушениям. О принятых мерах и их
В первой редакции от 17 января 1992 г. это был Закон РФ № 2202-I (Ведомости
СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366). В дальнейшем в названный закон внесено
23 изменения.
1
Стр.278
Вопрос пятый. Контроль и надзор за деятельностью органов...
279
результатах орган или должностное лицо местного самоуправления
в обязательном порядке сообщают прокурору в письменной форме.
Прокурор вправе присутствовать при рассмотрении представления.
Согласно ч. 2 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ уполномоченные
органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением
органами местного самоуправления и должностными лицами
местного самоуправления. Орган, которому поручается осуществление
такого контроля, определяется в законе о передаче соответствующих
государственных полномочий.
Частью 3 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривается
функционирование органов и должностных лиц местного самоуправления,
наделенные контрольными полномочиями в отношении других
органов и должностных лиц местного самоуправления. Основаниями
для осуществления ими контрольных полномочий является устав муниципального
образования и принятое в соответствии с ним решение
представительного органа соответствующего муниципального образования.
Возможность создания местного контрольного органа предусмотрена
ст. 38 Федерального закона № 131-ФЗ. Важным стимулом
для их развития стало принятие Федерального закона от 7 февраля
2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности
контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных
образований».
Стр.279
Лекция 15
МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Вопрос первый. Правовая основа муниципального нормотворчества
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
Вопрос третий. Контрольно-мониторинговая деятельность за реализацией
муниципальных правовых актов
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального
нормотворчества
Вопрос первый. Правовая основа
муниципального нормотворчества
Самостоятельность местного самоуправления обусловила необходимость
создания собственной системы нормативных правовых
актов, предназначенных для регулирования муниципальных правоотношений.
Решение этой задачи обеспечивается в процессе нормотворческой
деятельности, осуществляемой населением муниципальных
образований и органами местного самоуправления. На конституционном
уровне право населения на участие в создании муниципальной
правовой базы закреплено в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, которой
установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами
путем референдума. Результатами местных референдумов являются
соответствующие решения, имеющие обязательную силу на территории
соответствующего муниципального образования.
Право органов местного самоуправления на принятие муниципальных
правовых актов обусловлено закреплением в ст. 132 Конституции
РФ их полномочий по управлению муниципальной собственностью,
формированию и утверждению местных бюджетов, по решению иных
вопросов местного значения. Ведь без властных предписаний решить
эти вопросы невозможно.
Конкретизирован порядок разработки и принятия муниципальных
правовых актов в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих организации
принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
В ст. 7 этого Закона установлено, что по вопросам местного значения
населением муниципальных образований непосредственно и (или)
Стр.280
Вопрос первый. Правовая основа муниципального нормотворчества
281
органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Под муниципальным правовым актом понимается решение по вопросам
местного значения или по вопросам осуществления отдельных
государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ,
принятое населением муниципального образования непосредственно,
органом местного самоуправления и (или) должностным лицом
местного самоуправления, документально оформленное, обязательное
для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее
либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее
индивидуальный характер.
Столь громоздкое определение обусловлено, по меньшей мере, тремя
факторами. Во-первых, многообразием сфер деятельности органов
местного самоуправления. Во-вторых, правом принятия муниципальных
правовых актов населением и должностными лицами местного
самоуправления. В-третьих, разнообразием видов муниципальных
правовых актов по их юридическому предназначению. Выделяются
муниципальные правовые акты, содержащие общеобязательные правила
и акты, имеющие индивидуальный характер.
Согласно ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ предметами муниципальных
правовых актов являются вопросы местного самоуправления
и вопросы осуществления отдельных государственных
полномочий. Но в связи с правом органов местного самоуправления
и их должностных лиц принимать акты индивидуального характера,
предмет муниципальных правовых актов существенно расширяется
посредством охвата общественных отношений в сфере труда, муниципальной
службы, организации работы отдельных подразделений
аппаратов органов местного самоуправления и некоторых иных сфер
местного самоуправления, где требуется принятие индивидуальных
распорядительных актов.
. В данном случае эти термины имеют обобщающие
значения, охватывающие все виды муниципальных правовых актов.
О значимости муниципальных правовых актов и порядка их принятия
свидетельствует наличие в Федеральном законе № 131-ФЗ
гл. 7 «Муниципальные правовые акты». Она состоит из семи статей.
В ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ закреплена система муници1
В
определении понятия «муниципальный правовой акт» как
синонимы употребляются слова «муниципальный правовой акт»
и «решение»1
Слово «решение» производно от слова «решить», то есть обдумав, прийти к какому-нибудь
выводу, к необходимости каких-либо действий. При этом в словаре русского
языка С. И. Ожегова названы два вида решений – постановление, приговор как
виды судебных решений. См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1970. С. 671.
Стр.281
282
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
пальных правовых актов. Согласно данной статье в эту систему входят:
устав муниципального образования, правовые акты, принятые на
местном референдуме, на сходе граждан, нормативные и иные правовые
акты представительного органа муниципального образования,
правовые акты, главы муниципального образования, постановления
и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного
самоуправления и долж ностных лиц местного самоуправления.
При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 22 и 25 Федерального
закона № 131-ФЗ на местных референдумах и сходах граждан принимаются
правовые акты в форме решений. Согласно ст. 43 Федерального
закона № 131-ФЗ решения принимает и представительный орган
местного самоуправления. Председатель этого органа, глава муниципального
образования издают постановления и распоряжения. Иные
должностные лица местного самоуправления издают распоряжения
и приказы. Таким образом, система муниципальных правовых актов
состоит из следующих видом муниципальных правовых актов – устав,
решение, постановление, распоряжение, приказ, а также правила, положения
и регламенты.
Существование перечисленных правовых актов является результатом
муниципального нормотворчества. Под таковым понимается
осуществляемая в соответствии с нормами федерального законодательства,
уставом и другими муниципальными правовыми актами деятельность
населения, уполномоченных органов и должностных лиц
местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых
норм, предназначенных для решения вопросов местного значения.
В сферу муниципального нормотворчества входит и принятие компетентными
органами местного самоуправления решений, предназначенных
для организации осуществления переданных им отдельных
государственных полномочий.
Целями такой деятельности является создание новых нормативных
правовых актов, издание которых необходимо в связи с решением вопросов
местного значения, а также создание нормативных правовых
актов, восполняющих выявленные пробелы в нормативном регулировании.
Муниципальный
нормотворческий процесс осуществляется на основе
принципов демократизма, научной обоснованности, законности,
своевременности1
1
. Значение данных принципов состоит в том, что они
определяют наиболее важные требования к организации нормотворчества,
без учета которых невозможно создать надлежащую нормативСм.:
Законодательный процесс / отв. ред. Р. Ф. Васильев. М., 2000. С. 14–31.
В данном учебном пособии названные принципы рассматриваются как общие принципы
всех видов правотворчества.
Стр.282
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
283
ную базу осуществления местного самоуправления, деятельности муниципальных
органов и должностных лиц местного самоуправления.
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
Деятельность по созданию муниципальных правовых актов разграничивается
на несколько взаимосвязанных и взаимообусловленных
этапов. Каждый из таких этапов называется стадией, то есть определенной
частью нормотворческой деятельности населения, органов
местного самоуправления и их должностных лиц, имеющую относительную
самостоятельность и завершенность. При этом каждая стадия
является предтечей (основанием) для начала следующей стадии. Однако
все стадии направлены на достижение единой цели – создание муниципального
правового акта и введение его в практику как реального
регулятора определенных правовых отношений в сфере осуществления
местного самоуправления.
Нормотворческий процесс на муниципальном уровне состоит из
четырех стадий – планирование, разработка проектов муниципальных
правовых актов, публичные обсуждения муниципальных правовых
актов, главным образом на заседаниях представительных органов, обеспечение
вступления в силу муниципального правового акта путем его
официального опубликования (обнародования).
. ПотребВ
процессе планирования нормотворческого муниципального процесса
выявляются неурегулированные муниципальными правовыми
актами общественные отношения. На основании полученных результатов
определяется предмет будущего нормативного акта1
ность в принятии нового нормативного правового акта может возникнуть
также в случае принятия федерального закона, расширяющего
сферу деятельности органов местного самоуправления, а также после
принятия субъектом РФ закона о передаче отдельного государственного
полномочия органам местного самоуправления или утверждения
региональных целевых программ по различным социально значимым
вопросам. На основании такой работы составляется проект годового
плана. В нем, кроме названия проектов муниципальных правовых
актов, указываются фамилии должностных лиц, ответственных за их
разработку, а также срок внесения в компетентный орган. При необходимости
определяются даты проведения публичных слушаний
(и обсуждений) проектов нормативных правовых актов. На основании
годового плана могут разрабатываться квартальные планы и планы
подготовки отдельных нормативных правовых актов. При этом в последнем
случае подробно расписываются все стадии нормотворческого
Чаще всего это выясняется в процессе проведения контрольных мероприятий
или правового мониторинга.
1
Стр.283
284
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
процесса, включая организацию обсуждения проектов, обобщение поступивших
предложений, проведение правовой, антикоррупционной
и лингвистической экспертизы.
Вторая стадия нормотворческого процесса – разработка проектов
муниципальных правовых актов. Эта стадия наиболее сложная и наиболее
ответственная. Она варьируется в зависимости от вида разрабатываемого
муниципального правового акта. Но на начальном этапе
этой работы необходимо сосредоточиться на разработке концепции
муниципального правового акта. Концепция – это документ, в котором
излагаются идеи совершенствования какой-либо общественно
значимой деятельности, внедрение которой возможно только путем
ее правового оформления. Однако в концепции следует не только
сформулировать правовую идею, но и аргументированно показать
необходимость принятия соответствующего правового акта, который
позволил бы обеспечивать ее проведение в жизнь.
В настоящее время отсутствует специальный закон, в котором бы
излагались требования к концепции муниципального правового акта.
В связи с этим можно использовать нормативные акты федерального
уровня, устанавливающие требования к концепциям законов. Такие
требования изложены в постановлении Правительства РФ от 2 августа
2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции
и разработке проектов федеральных законов»1
. Согласно этому до.
Данные
кументу в концепции следует отразить основную идею, цели и предмет
правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется
действие законопроекта, их новые права и обязанности, место
будущего закона в системе действующего за конодательства2
требования вполне возможно учитывать при подготовке концепции
муниципального правового акта. В ней надо отразить основную идею,
цели и предмет регулирования новым муниципальным правовым актом,
определить права и обязанности лиц, на которых распространяется
его действие, а также обосновать необходимость принятия нового
муниципального нормативного акта. Для этого высвечиваются пробелы
и противоречия в системе нормативных правовых актов, обращается
внимание на новые законы, расширяющие перечень вопросов
местного значения и полномочия органов местного самоуправления.
В концепции муниципального правового акта нужно будет также
просчитать социально-экономические, политические, юридические
и иные последствия реализации будущего акта, определить финансовые
расходы, на обеспечение его действия. В концепции также следует
отразить, что новый муниципальный правовой акт в полной мере буПодробно
о содержании концепции закона см.: Гранкин И. В. Законотворчество.
М., 2009. С. 19–25.
1 СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3334; 2004. № 35. Ст. 3636; 2006. № 6. Ст. 717.
2
Стр.284
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
285
дет соответствовать Конституции РФ, федеральному и региональному
законодательству.
Концепцию муниципального правового акта целесообразно обсудить
со специалистами, работающими в соответствующей отрасли
местного хозяйства, с депутатами, учеными, другими заинтересованными
лицами. С учетом их замечаний и предложений нужно будет
внести в нее необходимые уточнения. Тщательная проработка концепции
является гарантией принятия эффективного муниципального
правового акта.
В процессе муниципальной нормотворческой практики формулируются
общие требования к нормативным правовым актам, которые
в дальнейшем будут характеризовать их признаки. Чем полнее будут
учитываться в проекте такие требования, тем полезнее будет принятый
нормативный правовой акт. Каждый нормативный правовой акт
должен иметь следующие признаки: нормативность, общеобязательность,
полнота и конкретность нормативно-правового регулирования,
ясность, доступность языка, формальная определенность, точность
терминов и формулировок, логическая непротиворечивость, соответствие
закономерностям и потребностям общественного развития.
Нормативные правовые акты должны быть достаточно четко структурированы.
При этом крупный муниципальный правовой акт должен
иметь следующие элементы: название (наименование), преамбулу,
разделы, главы, статьи. При этом желательно, чтобы название муниципального
правового акта было лаконичным, точно определяющим
его предназначение и предмет регулирования, например «О муниципальной
службе». Второй элемент нормативного правового акта – это
преамбула. Ее может и не быть в нормативном правовом акте, но если
таковая включается в акт, то в ней формулируется цель правового регулирования.
В преамбуле решения представительного органа, например,
может быть указано, что он принят «для организации физической
культуры и спорта в муниципальном образовании».
Следующая структурная единица крупного муниципального акта –
раздел. Он состоит из глав, но выделяется нечасто. Более часто выделяется
такая структурная единица акта как глава. Она состоит из
нескольких близких по содержанию статей. Статья – основная структурная
единица любого нормативного правового акта. Она может быть
разделена на части, пункты, подпункты, абзацы и примечания. В статье
формулируется конкретное правило, касающееся неопределенного
круга лиц и их полномочия в определенной сфере. Если в статье
необходимо изложить несколько правил, то они формулируются в ее
частях. Нередко в первой статье нормативного правового акта определяются
его цель и задачи. В этом случае можно обойтись без преамбулы,
ибо повторять в акте одни и те же нормы не следует.
Стр.285
286
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
В муниципальном правовом акте должна быть сформулирована
одна цель и несколько задач, решение которых позволит достичь эту
цель, четко определен предмет акта. Кроме того, в одной из первых
статей, целесообразно перечислить субъекты, на которые распространяется
новый муниципальный правовой акт, а в последней статье
определить порядок его вступления в силу, и, если необходимо, указать
о признании утратившим силу ранее действующего нормативного
правового акта по указанной теме. Учитывая значение правил благоустройства,
в ст. 45.1 Федерального закона № 131-ФЗ определено их
содержание, то есть перечень регулируемых вопросов.
Нормативный правовой акт следует писать так называемыми юридическим
языком, для которого характерны официально-деловой
стиль, унифицированные словесные формы и словосочетания, а также
определения, исключающие их многозначность. Это достигается,
когда при изложении нормативных предписаний не используются
метафоры, образные выражения, анахронизмы, иностранные слова
и термины, сленговые выражения1
Достижению соответствия проекта нормативного правового акта.
предъявляемым требованиям способствуют правовая, антикоррупционная
и лингвистическая экспертизы. При проведении правовой
экспертизы выясня ется соответствие проекта Конституции РФ, федеральному
и региональному законодательству. Антикоррупционная
экспертиза позволяет выявить так называемые коррупционные нормы,
предоставляющие муниципальным орга нам или их должностным
лицам принимать решения по своему усмотрению. Лингвистическая
экспертиза – это проверка текста проекта на соответствие правилам
русского языка.
Подробно требования к законам и другим нормативным правовым
актам излагаются в так называемых правилах юридической техники2
В них содержатся методы и приемы подготовки, оформления проектов.
нормативных правовых актов для их систематизации и эффективного
практического использования.
Право писать проекты муниципальных правовых актов имеет любой
житель соответствующего муниципального образования. Однако
правом официального их внесения в компетентный муниципальный
орган имеет ограниченный круг лиц, наделенных правом правотворческой
инициативы. Под правотворческой инициативой граждан понимается
официальное внесение правомочными физическими и другими
лицами, а также органами в представительный орган местного
См. об этом: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению
законопроектов. М., 2004; Комментарий к методическим рекомендациям по
юридико-техническому оформлению законопроектов. М., 2007.
1 См.: Законодательная техника / под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 2000. С. 22.
2
Стр.286
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
287
самоуправления проекта муниципального правового акта, влекущее
обязанность этого органа рассмотреть его в установленном порядке.
Такую инициативу могут проявлять граждане, обладающие избирательным
правом и объединяющиеся в инициативные группы.
Согласно ст. 26 Федерального закона № 131-ФЗ минимальное число
инициативной группы не должно превышать 3% от числа жителей
муниципального образования, обладающих избирательным правом.
Подготовленный такой группой проект подлежит обязательному
рассмотрению органом местного самоуправления или должностным
лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится
принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его
внесения с участием ее представителя.
В ст. 46 Федерального закона № 131-ФЗ указано, что проекты муниципальных
правовых актов могут вносить в компетентный орган
депутаты представительного органа, глава муниципального образования,
иные выборные органы местного самоуправления, глава местной
администрации, органы территориального общественного самоуправления,
инициативные группы граждан. Кроме этих лиц, в уставе муниципального
образования могут быть названы иные субъекты правотворческой
инициативы.
При подготовке проектов муниципальных правовых актов необходимо
учитывать закрепленные в федеральном законодательстве
требования к отдельным видам таких актов. Так, содержание и требования
к уставу муниципального образования определены в ст. 44
Федерального закона № 131-ФЗ. В нем определяются:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов
местного значения, в том числе путем образования органов
ТОС;4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5)
наименования и полномочия выборных и иных органов местного
самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования
(обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых
актов;7) срок полномочий представительного органа муниципального
образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления,
а также основания и порядок прекращения полномочий указанных
органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления
Стр.287
288
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов,
в том числе основания и порядок отзыва населением выборных
должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения
полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного
бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии
с Бюджетным кодексом РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального
образования.
Уставом регулируются и другие вопросы организации местного самоуправления
в соответствии с федеральными законами и законами
субъектов РФ. При подготовке проекта решения местного референдума
следует учитывать требования, закрепленные в ст. 12 Федерального
закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участке в референдуме граждан Российской
Федерации»1
. В ней установлено, что на местный референдум могут
быть вынесены только вопросы местного значения. В ч. 8 этой статьи
записано, что на местный референдум не могут быть вынесены
вопросы:– о досрочном прекращении или продлении срока полномочий
органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления
ими своих полномочий, а также о проведении досрочных
выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке
– указанных выборов;
– о персональном составе органов местного самоуправления;
об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении,
назначении на должность и об освобождении от должности
должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на
– должность и освобождение от должности;
о принятии или об изменении соответствующего бюджета, изме–
нении финансовых обязательств муниципального образования;
о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья
и безопасности населения.
Подробно порядок подготовки муниципальных правовых актов
определяется в специальном решении, которое, как правило, принимается
представительным органом местного самоуправления.
Успешному решению задач, обусловленных подготовкой крупных
муниципальных правовых актов, может способствовать создание для
их написания комиссий из числа депутатов, высококвалифицированных
муниципальных служащих, ученых, других заинтересованных
1 СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
Стр.288
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества
289
лиц. Возглавлять такую комиссию целесообразно главе муниципального
образования или председателю представительного органа.
Третьей стадией подготовки муниципальных правовых актов являются
их обсуждение и последующее принятие компетентным органом.
Проводимая в рамках этой стадии работа определяется содержанием
нормативного акта и компетенцией органа местного самоуправления.
Наиболее важные муниципальные правовые акты вносятся в представительный
орган местного самоуправления. К его компетенции
от носятся вопросы, связанные с принятием устава муниципального
образования, местного бюджета, местных налогов, установлением общеобязательных
правил на территории муниципального образования
и иные вопросы местного значения.
Согласно установленному ч. 4 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ
требованию, проект устава муниципального образования не позднее,
чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава подлежат
официальному опубликованию (обнародованию). Кроме того,
одновременно опубликовывается установленный представительным
органом порядок учета предложений по проекту указанного устава,
а также порядок участия населения в его обсуждении.
Естественно, это делается для того, чтобы более полно учесть предложения
граждан в процессе доработки проекта устава муниципального
образования.
Устав муниципального образования принимается большинством
в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного
органа муниципального образования. Подобным образом
принимаются изменения и дополнения в устав муниципального образования.
В ч. 6 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что
устав и решение о внесении в него изменений и дополнений подлежат
государственной регистрации в органах юстиции. Лишь после этого
устав и решение о внесении изменений в этот важный муниципальный
могут быть официально опубликованы. Факт их опубликования
является свидетельством о вступлении в силу устава либо решения
о внесении в этот акт изменений и дополнений.
Муниципальные правовые решения по другим вопросам своей
компетенции представительным органом принимаются простым большинством
голосов депутатов.
Согласно ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ председатель представительного
органа и глава муниципального образования в пределах
своей компетенции принимают постановления и распоряжения. Глава
местной администрации издает постановления по вопросам местного
значения и по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных
полномочий. По вопросам организации работы местной
администрации он принимает распоряжения. Иные должностные
лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по
Стр.289
290
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
вопросам, от несенным к их полномочиям уставом муниципального
образования.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу
муниципального образования и правовым актам, принятым на местном
референдуме (сходе граждан).
В ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ установлен особый порядок
принятия решений на местных референдумах. Они проводятся
в целях решения непосредственных вопросов местного значения.
При этом референдум может проводиться как на всей территории
муниципального образования, так и на его части. Решение о назначении
местного референдума принимается представительным органом
в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов
о необходимости его проведения. Такие документы могут поступить
от инициативной группы граждан Российской Федерации, имеющих
право на участие в местном рефе рендуме, место жительства которых
расположено в границах соответствующего муниципального образования,
а также от избирательного объединения, иного общественного
объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах
и (или) референдумах1
Инициативу проведения референдума вправе также выдвинуть.
совместно представительный орган муниципального образования
и глава местной администрации. Свою совместную инициативу они
оформляют собственными (отдельными) правовыми актами.
Если местный референдум не назначен представительным органом
муниципального образования, то он назначается судом и организуется
избирательной комиссией муниципального образования. Однако
в ст. 13 Федерального закона № 67-ФЗ установлено, что референдум
не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения
и в некоторых других случаях.
Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение
подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это решение
подлежит обязательному исполнению на территории муниципального
образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами
государственной власти, их должностными лицами или органами
местного самоуправления.
Аналогичный статус имеют решения сходов, принятые в соответствии
с положениями ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ. Согласно
названной статье, сходы проводятся в поселениях с численностью жителей,
обладающих избирательным правом не более 100 человек, для
Условием назначения местного референдума по инициативе граждан и названных
объединений является сбор подписей в поддержку их инициативы, количество
подписантов устанавливается законом субъекта РФ в пределах 5% от общего числа
участников референдума.
1
Стр.290
Вопрос третий. Контрольно-мониторинговая деятельность за реализацией...
291
решения вопросов местного значения. Его вправе инициировать глава
муниципального образования или группа граждан численностью не
менее 10 человек. Сход считается правомочным, если в нем участвует
более половины жителей поселения, обладающих избирательным
правом. Решение схода считается принятым, если за него проголосовало
более половины участников.
Официальное опубликование является завершающей стадией муниципального
нормотворчества. С фактом опубликования муниципального
правового акта зачастую связывают его вступление в силу.
Этот вопрос решается в порядке, установленном в уставе муниципального
образования.
Однако согласно ч. 2 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ только
после их официального опубликования (обнародования) вступают
в силу муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина. Федеральный законодатель
требует, чтобы в уставе муниципального образования был установлен
такой порядок опубликования муниципальных правовых актов, который
обеспечивал бы возможность ознакомления с ними граждан.
Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные
положения, содер жащие сведения, распространение которых
ограничено федеральным законом.
Согласно ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного
самоуправления имеют право учредить печатное средство массовой
информации для опубликования муниципальных правовых актов,
а также для организации их обсуждения и доведения до сведения жителей
муниципальных образований иной официальной информации.
В ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ определен порядок отмены
и приостановления муниципальных правовых актов. Это могут сделать
органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления,
которые их приняли. Таким же правом наделены суды
при установлении фактов незаконности акта, а в части, регулирующей
осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных
полномочий, и уполномоченные органы государственной
власти РФ или субъектов России.
Вопрос третий. Контрольно-мониторинговая
деятельность за реализацией... муниципальных
правовых актов
Организация контроля за исполнением муниципальных правовых
актов является важным условием регулирования ими соответствующих
обществен ных правоотношений, возникающих при решении вопросов
местного значения. Контроль – это целенаправленная деятельность по
проверке исполнения содержащихся в муниципальных правовых актах
Стр.291
292
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
юридических предписаний1
. Она осуществляется органами местного
самоуправления в пределах их компетенции. Согласно ч. 10 ст. 35 Федерального
закона № 131-ФЗ в исключительную компетенцию представительного
органа местного самоуправления включен контроль
за исполнением органами местного самоуправления полномочий по
решению вопросов местного значения. Неотъемлемой частью такой
деятельности является контроль за исполнением муниципальных правовых
актов. Именно в них со держатся конкретные правовые предписания,
определяющие порядок решения конкретными органами
местного самоуправления конкретных вопросов местного значения.
Статьей 38 Федерального закона № 131-ФЗ установлена возможность
создания специального контрольного органа муниципального
образования. В компетенцию такого органа входит контроль за
исполнением местного бюджета, а также за решениями, которыми
определен порядок его подготовки и порядок управления имуществом,
находящимся в муниципальной собственности.
В процессе осуществления контрольной деятельности выясняется,
что сделали уполномоченные должностные лица и муниципальные служащие
по организации и непосредственному исполнению конкретного
муниципального правового акта, какие сложности имеются в его реализации.
Кроме того, выясняется, компетентно ли организована работа
по исполнению муниципального правового акта, какие выявляются недоработки
и просчеты указанных лиц при ее осуществлении. При этом
в случае выявления фактов неисполнения должностными лицами и муниципальными
служащими муниципального правового акта, проверяющие
могут ставить вопрос о наложении на виновных мер дисциплинарного
воздействия, вплоть до увольнения. Таким образом, особенностью
контрольной деятельности является то, что она осуществляется с целью
обеспечения максимально полного исполнения муниципального правового
акта путем проверки соблюдения установленного в нем порядка
решения конкретных вопросов местного значения. Результатом такой
деятельности является разработка мероприятий по устранению выявленных
недостатков, по улучшению работы названных лиц, связанной
с реализацией предписаний конкретных муниципальных правовых
актов. При этом в числе ме роприятий могут быть и предложения об
освобождении виновных от занимаемых должностей. Нередко по результатам
проверок возбуждаются и уголовные дела.
Возможность наступления такого рода последствий требует ответственного
отношения к муниципальным правовым актам не только
их исполнителей, но и разработчиков этих актов. Ведь чем четче, конДанным
определением раскрывается сущность контроля как условия эффективного
нормотворческого процесса.
1
Стр.292
Вопрос третий. Контрольно-мониторинговая деятельность за реализацией...
293
кретнее они сформулируют нормы муниципального правового акта,
тем легче будет их исполнять.
В последние годы в практику государственной и муниципальной
деятельности активно внедряется такая форма управленческой деятельности
как правовой мониторинг. Под правовым мониторингом понимается
целенаправленная системная деятельность по сбору и анализу содержания
законодательных и иных нормативных правовых актов, в том
числе и муниципальных, а также деятельность по обработке и оценке
информации о практике их применения1
. Мониторинг муниципальных
правовых актов осуществляется для определения качества конкретного
муниципального правового акта, наблюдения за его применением с целью
оценки эффективности нормативного регулирования соответствующих
общественных отношений. Выделяется два вида мониторинга
муниципальных правовых актов. Первый – анализ самого муниципального
правового акта. В этом случае критериями для определения его
качества являются такие показатели как согласованность целей и задач
акта потребностям жизнедеятельности муниципального образования,
обоснованность структуры акта, нормативность, конкретность, неповторимость
норм, их соответствие правилам русского языка.
Второй вид мониторинга – это мониторинг практики применения
муниципального правового акта. Он представляет собой деятельность
по наблюдению за применением муниципального правового акта, по
сбору, анализу и обобщению данных о результатах его использования
при решении вопросов местного значения, а также по подготовке рекомендаций,
совершенствованию, как самого муниципального правового
акта, так и его применения органами местного самоуправления
и работниками их аппаратов.
Целью первого вида правового мониторинга является подготовка
аргументированных выводов для последующего учета в нормотворческом
процессе при разработке муниципальных правовых актов. Целью
второго вида мониторинга является подготовка аналитического обзора
и разработка мер по корреляции деятельности органов, которые призваны
исполнять муниципальные правовые акты. Эти цели достигаются
в процессе выявления положительных и негативных последствий
применения муниципального правового акта, выяснения организационной
и финансовой обеспеченности деятельности исполнительных
органов и их аппаратов, прогнозирования последствий предлагаемых
изменений нормативного регулирования исследуемой сферы осуществления
местного самоуправления.
1 Подробно об этом: Гранкин И. В. Законотворчество. М., 2009. С. 60–69.
В процессе осуществления правового мониторинга используются
следующие методы: наблюдение, обеспечение комплексности, социо
Стр.293
294
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
логические опросы, сравнительный анализ, статистические обобщения,
проведение экспертиз, предоставление оценок на основании
заранее определенных показателей.
Правовой мониторинг и контроль опираются на принципы законности,
объективности, универсальности, планирования, достаточной
финансовой обеспеченности и гласности.
Общей целью всех видов контрольно-мониторинговой деятельности
в рассматриваемой сфере является выявление степени эффективности
му ниципальных правовых актов. Под эффективностью следует
понимать дей ственность содержащихся в акте нормативных предписаний,
их способность влиять в нужном направлении на развитие соответствующих
общественных отношений1
. Это определение эффективности
закона в полной мере подходит к определению эффективности
муниципальных правовых актов. Эффективность также проявляется
в соответствии действий (поведения) исполнителей муниципального
правового акта зафиксированным в нем требованиям, в отсутствии
фактов его нарушения. Проще говоря, чем меньше применяется мер
принуждения к органам, их должностным лицам и муниципальным
служащим в процессе исполнения муниципального правового акта,
тем эффективнее этот акт. В идеальном варианте уровень конфликтности
должен быть нулевым. В этих целях выработаны критерии эффективности
муниципального правового акта. Первым критерием
является предупреждение конфликтности.
Вторым критерием эффективности муниципального правового
акта является достижение установленной в нем цели, третий критерий
это продуктивность муниципального правового акта, которая
проявляется в минимальных затратах, обусловленных реализацией его
норм и в максимальных выгодах, которые проявляются в создании
оптимальных удобств для населения. И, наконец, в качестве критерия
действенности муниципального правового акта используется такой
критерий как осуществимость нормативного правового акта2
. Его суть
в том, что в нормативном правовом акте должны содержаться исполнимые
предписания как для граждан, так и для органов, обеспечивающих
проведение в жизнь соответствующих правовых предписаний.
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности
муниципального... нормотворчества
Государство придает большое значение гласности деятельности орСм.:
Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993.
2
ганов мес ного самоуправления. Ее обеспечению посвящен Федераль1
Более
полную характеристику названных критериев см.: Законодательство
Российской Федерации. 2007. С. 36–41.
Стр.294
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального...
295
ный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности государ ственных органов и органов местного
самоуправления»1
(далее – Федеральный закон № 8-ФЗ). Согласно названному
закону, доступ информации о деятельности органов местного
самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) органами местного самоуправления
информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2)
размещение органами местного самоуправления информации
о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение органами местного самоуправления информации
о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами,
и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информации с информацией о составе
органов местного самоуправления в помещениях, где работают
их сотрудники, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей
организаций (юридических лиц), общественных объединений,
на заседаниях органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информации по их запросу информации
о деятельности органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными
нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации
о деятельности органов местного самоуправления – также
муниципальными правовыми актами2
Информация о деятельности органов местного самоуправления.
может представляться в устной форме и в виде документированной
информации, в том числе виде электронного документа.
Форма предоставления информации о деятельности органов местного
самоуправления устанавливается Федеральным законом № 8-ФЗ,
Под информацией о деятельности органов местного самоуправления понимается
информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих
полномочий органами местного самоуправления или организациями, подведомственными
органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы
и организации. К информации о деятельности органов местного самоуправления
относятся муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия,
порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная
информация, касающаяся их деятельности. Пользователем информации является
гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное
объе динение, осуществляющие поиск информации о деятельности органов местного
самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные
органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации
о соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ.
1 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
2
Стр.295
296
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
а также Фе деральным законом «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности судов в Российской Федерации» другими федеральными
законами и иными нормативными правовыми актами Российской
Федерации. Форма предоставления информации о деятельности органов
местного самоуправления может устанавливаться также законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а в отношении
информации о деятельности органов местного самоуправления –
муниципальными правовыми актами. В случае если форма предоставления
информации о деятельности органов местного самоуправления не
установлена, она может определяться запросом пользователя информацией.
При невозможности представления указанной информации в запрашиваемой
форме информация предоставляется в том виде, в каком
она имеется в органе местного самоуправления.
Информация о деятельности органов местного самоуправления
в устной форме предоставляется пользователям информации во время
приема. Указанная информация предоставляется также по телефонам
справочных служб органов местного самоуправления либо по
телефонам должностных лиц, уполномоченных на ее предоставление
органом местного самоуправления.
Информация о деятельности органов местного самоуправления
может быть передана по сетям связи общего пользования.
Основными требованиями при обеспечении доступа к информации
о деятельности органов местного самоуправления являются:
1) достоверность предоставляемой информации о деятельности
органов местного самоуправления;
2) соблюдение сроков и порядка предоставления информации
о деятельности органов местного самоуправления;
3) изъятие из предоставляемой информации о деятельности органов
местного самоуправления сведений, относящихся к информации
ограниченного доступа;
4) создание органами местного самоуправления в пределах своих полномочий
организационно-технических и других условий, необходимых
для реализации права на доступ к информации о деятельности органов
местного самоуправления, а также создания муниципальных информационных
систем для обслуживания пользователей информацией;
5) учет расходов, связанных с обеспечением доступа к информации
органов местного самоуправления при планировании бюджетного
финансирования указанных органов.
Органы местного самоуправления для размещения информации
о своей деятельности используют сеть Интернет, в которой создают
официальные сайты с указанием адресов электронной почты, по
которым пользователем информации может быть направлен запрос
и получена запрашиваемая информация. Если орган местного самоуправления
не имеет возможности размещать информацию о своей
Стр.296
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального...
297
деятельности в сети Интернет, указанная информация может размещаться
на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого находится
соответствующее муниципальное образование. Информация
о деятельности органов местного самоуправления поселений, входящих
в муниципальный район, может размещаться на официальном
сайте этого муниципального района.
В целях обеспечения права неограниченного круга лиц на доступ
указанной информации, в местах, доступных для пользователей информацией
(в помещениях органов местного самоуправления, муниципальных
библиотек, других доступных для посещения местах),
создаются пункты подключения к сети Интернет.
В целях обеспечения права пользователей информацией на доступ
названной информации органы местного самоуправления принимают
меры по защите этой информации в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Информация о деятельности органов местного самоуправления,
размещаемая указанными органами в сети Интернет. В зависимости
от сферы деятельности органа местного самоуправления содержит:
1) общую информацию об органе местного самоуправления, в том
числе:а) наименование и структуру органа местного самоуправления, почтовый
адрес, адрес электронной почты (при наличии), номера телефонов
справочных служб органа местного самоуправления;
б) сведения о полномочиях органа местного самоуправления, задачах
и функциях структурных подразделений указанных органов,
а также перечень законов и иных нормативных правовых актов, определяющих
эти полномочия, задачи и функции;
в) перечень подведомственных организаций (при наличии), сведения
об их задачах и функциях, а также почтовые адреса, адреса электронной
почты (при наличии), номера телефонов справочных служб,
подведомственных организаций;
г) сведения о руководителях органа местного самоуправления, его
структурных подразделений, руководителях подведомственных организаций
(фамилии, имена, отчества, а также при согласии указанных
лиц иные сведения о них);
д) перечни информационных систем, банков данных, реестров,
регистров, находящихся в ведении органа местного самоуправления,
подведомственных организаций;
е) сведения о средствах массовой информации, учрежденных органом
местного самоуправления (при наличии);
2) информацию о нормотворческой деятельности органа местного
самоуправления, в том числе:
а) муниципальные правовые акты, изданные органом местного самоуправления,
включая сведения о внесении в них изменений, признании
Стр.297
298
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
их утратившими силу, признании их судом недействующими, а также
сведения о государственной регистрации муниципальных правовых актов
в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;
б) тексты проектов муниципальных правовых актов, внесенных
в представительные органы муниципальных образований;
в) информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для муниципальных нужд в соответствии
с законодательством Российской Федерации о размещении
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказании услуг для
муниципальных нужд;
г) административные регламенты, стандарты муниципальных услуг;
д) установленные формы обращений, заявлений и иных документов,
принимаемых органом местного самоуправления к рассмотрению
в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами,
муниципальными правовыми актами;
е) порядок обжалования муниципальных правовых актов;3) информацию об участии органа местного самоуправления в целевых
и иных программах, международном сотрудничестве, включая
тексты соответствующих международных договоров Российской Федерации,
а также о мероприятиях, проводимых органом местного самоуправления,
в том числе сведения об официальных визитах и о рабочих
поездках руководителей и официальных делегаций органа местного
самоуправления;
4) информацию о состоянии защиты населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности,
о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях,
о приемах и способах защиты населения от них, а также иную информацию,
подлежащую доведению органом местного самоуправления
до сведения граждан и организаций в соответствии с федеральными
законами, законами субъектов РФ;
5) информацию о результатах проверок, проведенных органом
местного самоуправления, подведомственными организациями в пределах
их полномочий, а также результатах проверок, проведенных
в органе местного самоуправления, подведомственных организациях;
6) тексты официальных выступлений и заявлений руководителей
и заместителей руководителей органа местного самоуправления;
7) статистическую информацию о деятельности органа местного
самоуправления, в том числе:
а) статистические данные и показатели, характеризующие состояние
и динамику развития экономической, социальной и иных сфер
жизнедеятельности, регулирование которых отнесено к полномочиям
органа местного самоуправления;
б) сведения об использовании органом местного самоуправления,
подведомственными организациями выделяемых бюджетных средств;
Стр.298
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального...
299
в) сведения о предоставленных организациям и индивидуальным
предпринимателям льготах, отсрочках, рассрочках, о списании задолженности
по платежам в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации;
8) информацию о кадровом обеспечении органа местного самоуправления,
в том числе:
а) порядок поступления граждан на муниципальную службу;б) сведения о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся
в органе местного самоуправления;
в) квалификационные требования к кандидатам на замещение
вакантных должностей муниципальной службы;
г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей
муниципальной службы;
д) номера телефонов, по которым можно получить информацию
по вопросу замещения вакантных должностей в органе местного самоуправления;
е)
перечень образовательных учреждений, подведомственных органу
местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых
адресов, образовательных учреждений, а также номеров телефонов,
по которым можно получить информа цию справочного характера об
этих образовательных учреждениях;
9) информацию о работе органа местного самоуправления с обращениями
граждан (физических лиц), организаций (юридических
лиц), общественных объединений, органов местного самоуправления,
в том числе:
а) порядок и время приема граждан (физических лиц), в том числе
представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений
органов местного самоуправления, порядок рассмотрения
их обращений с указанием актов, регулирующих эту деятельность;
б) фамилию, имя и отчество руководителя подразделения или иного
должностного лица, к полномочиям которых отнесены организация
приема граждан на муниципальную службу, обеспечение рассмотрения
их обращений, а также номер телефона, по которому можно получить
информацию справочного характера;
в) обзоры обращений лиц о приеме на муниципальную службу,
а также обобщенную информацию о результатах рассмотрения этих
обращений и принятых мерах.
Перечни информации о деятельности органов местного самоуправления
утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления.
Коллегиальные
органы местного самоуправления обеспечивают
возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе
представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
государственных органов и ор ганов местного самоуправ
Стр.299
300
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
ления, на своих заседаниях, а иные органы местного самоуправления
на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных
лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами
органов местного самоуправления или иными муниципальными
правовыми актами.
Органы местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными
органами, и иных отведенных для этих целей местах, размещают
информационные стенды и (или) другие технические средства
аналогичного назначения для ознакомления пользователей информацией
с текущей информацией о деятельности соответствующего
органа местного самоуправления.
Эта информация должна содержать:
1) порядок работы органа местного самоуправления, включая порядок
приема граждан (физических лиц), в том числе представителей
организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных
органов и органов местного самоуправления;
2) условия и порядок получения информации органа местного
самоуправления.
Органы местного самоуправления вправе размещать в помещениях,
занимаемых указанными органами, и иных отведенных для этих целей
местах иные сведения, необходимые для оперативного информирования
пользователей информацией.
По решению органа местного самоуправления в установленном
ими порядке пользователю информацией может быть предоставлена
возможность ознакомиться с информацией об их деятельности в помещениях,
занимаемых органом местного самоуправления.
Орган местного самоуправления, не имеющий возможность размещать
информацию о своей деятельности в сети Интернет, предоставляет
пользователям возможность ознакомиться с указанной
информацией в помещениях, занимаемых этим органом местного
самоуправления.
Ознакомление пользователей с информацией о деятельности органов
местного самоуправления, находящейся в библиотечных и архивных
фондах, осуществляется в порядке, установленном законодательством
Российской Федерации, законодательством субъекта РФ,
муниципальными правовыми актами.
Пользователь информации имеет право обращаться в органы местного
самоуправления с запросом как непосредственно, так и через
своего представителя, полномочия которого оформляются в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации.
Анонимные запросы не рассматриваются. В запросе, составленном
в письменной форме, указываются также наименование органа местного
самоуправления, в которые направляется запрос, либо фамилия
и инициалы или должность соответствующего должностного лица.
Стр.300
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального...
301
При составлении запроса используется государственный язык Российской
Федерации. Использование при составлении запроса в орган
местного самоуправления республики в составе Российской Федерации
государственного языка этой республики определяется законодательством
данной республики.
В случае поступления в орган местного самоуправления запроса,
составленного на иностранном языке, этот запрос может быть рассмотрен
в порядке, установленном соответствующим органом.
Запрос, составленный в письменной форме, подлежит регистрации
в течение трех дней со дня его поступления в орган местного самоуправления.
Запрос, составленный в устной форме, подлежит регистрации
в день его поступления с указанием даты и времени поступления.
Запрос подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его
регистрации, если иное не предусмотрено законодательством Российской
Федерации. Если предоставление запрашиваемой информации
невозможно в указанный срок, то в течение семи дней со дня регистрации
запроса пользователь информацией уведомляется об отсрочке
ответа на запрос с указанием ее причины и срока предоставления запрашиваемой
информации.
Если запрос не относится к деятельности органа местного самоуправления,
в который он направлен, то в течение семи дней со дня регистрации
запроса он направляется в орган местного самоуправления,
к полномочиям которого отнесено предоставление запрашиваемой
информации. О переадресации запроса в этот же срок сообщается направившему
запрос пользователю информацией. В случае если орган
местного самоуправления не располагает сведениями о наличии запрашиваемой
информации в другом органе местного самоуправления,
об этом также в течение семи дней со дня регистрации запроса сообщается
направившему запрос пользователю информацией.
Органы местного самоуправления вправе уточнять содержание запроса
в целях предоставления пользователю необходимой информации
о деятельности указанных органов.
Требования Федерального закона № 8-ФЗ к запросу в письменной
форме и ответу на него применяются к запросу, поступившему
в орган местного самоуправления по сети Интернет, а также к ответу
на такой запрос.
Информация о деятельности органов местного самоуправления
по запросу предоставляется в виде ответа на запрос, в котором содержится
или к которому прилагается запрашиваемая информация,
в котором содержится мотивированный отказ в предоставлении указанной
информации. В ответе на запрос указываются наименование,
почтовый адрес органа местного самоуправления, должность лица,
подписавшего ответ, а также реквизиты ответа на запрос (регистрационный
номер и дата).
Стр.301
302
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
При ответе на запрос используется государственный язык Российской
Федерации. Использование при ответе на запрос, поступивший
в орган местного самоуправления республики в составе Российской
Федерации, государственного языка этой республики определяется
законодательством данной республики. Возможность использования
при ответе на запрос, поступивший в орган местного самоуправления,
других языков народов Российской Федерации определяется законодательством
субъекта РФ.
В ответе на запрос органы местного самоуправления могут ограничиться
указанием названия даты выхода и номера средства массовой
информации, в котором опубликована запрашиваемая информация,
и (или) электронного адреса официального сайта, на котором размещена
запрашиваемая информация.
В случаях если запрашиваемая информация относится к информации
ограниченного доступа, в ответе на запрос указывается вид,
наименование, номер и дата принятия акта, в соответствии с которым
доступ к этой информации ограничен. В случае если часть
запрашиваемой информации относится к информации ограниченного
доступа, а остальная информация является общедоступной,
орган местного самоуправления обязан предоставить запрашиваемую
информацию, за исключением информации ограниченного
доступа.
Ответ на запрос подлежит обязательной регистрации органом местного
самоуправления.
Информация о деятельности органов местного самоуправления не
предоставляется в случае если:
1) содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую
информацию о деятельности органов местного самоуправления;
2) в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты
или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона,
по которому можно связаться с направившим запрос пользователем
информацией;
3) запрашиваемая информация не относится к деятельности органа
местного самоуправления, в который поступил запрос;
4) запрашиваемая информация относится к информации ограниченного
доступа;
5) запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю
информацией;
6) в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых
органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности
органа местного самоуправления либо подведомственных организаций
или проведении иной аналитической работы, непосредственно
не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией.
Стр.302
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности муниципального...
303
Орган местного самоуправления вправе не предоставлять информацию
о своей деятельности по запросу, если эта информация опубликована
в средствах массовой информации или размещена в сети
Интернет.
Пользователю информации предоставляется на бесплатной основе
информация о деятельности органов местного самоуправления,
которая передается в устной форме, размещается в сети Интернет,
затрагивает права и обязанности заинтересованного пользователя информацией,
а также иная установленная законом информация о деятельности
органов местного самоуправления.
Плата за предоставление информации о деятельности органов
местного самоуправления взимается в случае ее предоставления
по запросу, если объем запрашиваемой и полученной информации
превышает определенный Правительством РФ объем информации,
предоставляемой на бесплатной основе. Порядок взимания платы
устанавливается Правительством РФ.
В этом случае пользователем оплачиваются расходы на изготовление
копий запрашиваемых документов и (или) материалов, а также
расходы, связанные с их пересылкой по почте.
Средства, полученные в качестве платы за предоставление информации
о деятельности органов местного самоуправления, подлежат
зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации.
Орган местного самоуправления, предоставивший информацию,
содержащую неточные сведения, обязан безвозмездно по письменному
заявлению пользователя информацией, которое должно быть
мотивировано, устранить имеющиеся неточности.
Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления,
их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации
о деятельности органов местного самоуправления, могут быть
обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному
лицу либо в суд.
Если в результате неправомерного отказа в доступе к информации
о деятельности органов местного самоуправления, либо несвоевременного
ее предоставления, либо предоставления заведомо недостоверной
или не соответствующей содержанию запроса информации пользователю
информацией были причинены убытки, такие убытки подлежат
возмещению в соответствии с гражданским законодательством.
Контроль за обеспечением доступа к информации о деятельности
органов местного самоуправления осуществляют руководители органов
местного самоуправления.
Порядок осуществления контроля за обеспечением доступа к информации
о деятельности органов местного самоуправления устанав
Стр.303
304
Лекция 15. Муниципальное нормотворчество
ливается соответственно нормативными правовыми актами, муниципальными
правовыми актами.
Надзор за исполнением органами местного самоуправления, их
должностными лицами Федерального закона № 8-ФЗ осуществляют
органы прокуратуры Российской Федерации в порядке, установленном
Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Должностные
лица органов местного самоуправления, муниципальные
служащие виновные в нарушении права на доступ к информации
о деятельности органов местного самоуправления, несут
дисциплинарную, административную, гражданскую и уголовную ответственность
в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Стр.304
Лекция 16
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Законодательная основа судебной защиты местного
самоуправления
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении
судебной за щиты местного самоуправления
Вопрос третий. Защита местного самоуправления в судах общей
юрисдикции
Вопрос четвертый. Полномочия арбитражных судов по защите
местного самоуправления
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам человека
в области защиты местного самоуправления
Вопрос первый. Законодательная основа
судебной защиты... местного самоуправления
Судебная защита местного самоуправления является одной из
важнейших гарантий его осуществления. О значимости такой деятельности
свидетельствует то, что в Европейской хартии местного
самоуправления и в российском законодательстве имеются
нормы, предназначенные для обеспечения реальной судебной защиты
местного самоуправления. Так, в ст. 11 Европейской Хартии
местного самоуправления записано, что органы местного самоуправления
должны иметь право на судебную защиту для обеспечения
свободного осуществления ими своих полномочий. Кроме
того, органы местного самоуправления могут обращаться в суды
для обеспечения соблюдения закрепленных конституцией и законодательством
страны принципов местного самоуправления.
Таким образом, данный международный правовой акт выделяет
два основания для обращения органов местного самоуправления
за судебной защитой. Первое – это нарушение их полномочий.
Второе – нарушение принципов местного самоуправления. К числу
таких принципов, например, относятся признание органов местного
самоуправления одной из основ любого демократического
Стр.305
306
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
строя, самостоятельность местного самоуправления в пределах
своих полномочий, решение дел под свою ответственность и в интересах
местного населения.
Вполне естественно, что вопросы судебной защиты местного самоуправления
нашли отражение в Конституции РФ и в законодательстве.
Так, в ст. 12 Конституции РФ записано, что в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление.
В ее ст. 133 в качестве одной из его гарантий называется право на
судебную защиту.
Обеспечение реализации права местного самоуправления на судебную
за щиту является конституционной обязанностью государства.
Согласно п. «г» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской
Федерации относится установление федеральной судебной
власти. В п. «о» этой же части к ее ведению отнесены – судоустройство,
уголовное, гражданское законодательство, а также арбитражнопроцессуальное,
гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное
законодательство, т. е. нормативное регулирование судебной
деятельности. Особенности организации судопроизводства в нашей
стране закреплены в ст. 118 Конституции РФ. В ней установлено,
во-первых, что правосудие в Российской Федерации осуществляется
только судом, во-вторых, что судебная власть осуществляется
посредством конституционного, гражданского, административного
и уголовного судопроизводства, в-третьих, что судебная система Российской
Федерации устанавливается Конституцией РФ и федеральным
конституционным законом.
Конституционные положения по вопросам судебной защиты местного
самоуправления конкретизированы в федеральном законодательстве.
Согласно ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной
системе Российской Федерации» конституционные (уставные)
суды субъектов России вправе давать толкование положениям их конституций
(уставов), рассматривать дела о проверке положениям конституции
(устава) РФ нормативных правовых актов органов местного
самоуправления. Эти суды также рассматривают споры о компетенции
между органами государственной власти субъектов РФ и органами
местного самоуправления. В ст. 27 Федерального закона от 6 октября
1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законы
субъектов РФ и другие региональные нормативные правовые акты,
нарушающие права органов местного самоуправления могут быть обжалованы
в судебном порядке1
.
1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Стр.306
Вопрос первый. Законодательная основа судебной защиты...
307
Гарантии защиты местного самоуправления содержатся и в Федеральном
законе № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,
в котором установлено, что если прокурор или его заместитель установят
факт нарушения закона органами местного самоуправления,
он опротестовывает противоречащие закону правовые акты в суд или
арбитражный суд, требуя признания их недействительными1
Более конкретно особенности судебной защиты местного са-.
моуправления раскрыты в Федеральном законе № 131-ФЗ. В указанном
законе нет специальной статьи о судебной защите местного
самоуправления, о возможности ее обеспечения2
. Однако о ней
идет речь в ст. 7, 21, 24, 36, 37, 40, 72, 73, 74, 75 и 78. Так, согласно
ч. 5 ст. 7, если орган местного самоуправления полагает, что нормативный
правовой акт Российской Федерации или ее субъекта противоречит
Конституции РФ, или законодательству, спор разрешается
в соответствующем суде. В судебном порядке могут быть обжалованы
предписания органов государственной власти, адресованные органам
местного самоуправления в связи с обнаруженными нарушениями
при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.
Эта норма содержится в ч. 3 ст. 21 Фе дерального закона № 131-ФЗ.
Частью 3 ст. 73 данного закона предусмотрена возможность обжалования
в судебном порядке закона субъекта РФ о роспуске представительного
органа муниципального образования. При этом суд
должен рассмотреть такую жалобу и принять решение не позднее
чем через 10 дней со дня ее подачи.
Кодексом административного судопроизводства РФ установлено,
что суды общей юрисдикции рассматривают дела об оспаривании
нормативных правовых актов полностью или в части, об оспаривании
актов, обладающих нормативными свойствами, об оспаривании
решений, действий (бездействий) органов местного самоуправления
и муниципальных служащих, о защите избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Гражданским процессуальным кодексом РФ определяется порядок
производства по спорам, возникающим из имущественных
и других правоотношений, обусловленных равенством сторон, а также
порядок особого (неискового, т.е. по заявлению заинтересованного
лица или органа) производства о признании движимой вещи
бесхозной или признании права муниципальной собственности на
бесхозную вещь. Порядок обращения органов местного самоуправления
по экономическим спорам, связанным с распределением
муниципальной собственности, в частности, по концессионным,
20 изменений.
2
1 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366. В целях актуализации в Закон внесено
В Федеральном законе № 154-ФЗ такая статья была.
Стр.307
308
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
соглашениям, аренде помещений, регулируется соответствующими
статьями Арбитражно-процессуального кодекса РФ1
Таким образом, имеются достаточные основания, подтверждаю-.
щие вывод о том, что положения Европейской Хартии местного самоуправления
о судебной защите местного самоуправления получили
развитие в законодательстве Российской Федерации.
Анализ соответствующего законодательства и практики его применения
судами позволяет раскрыть сущность судебной защиты местного
самоуправления. Судебная защита местного самоуправления –
это деятельность судебных органов по применению конституционных
и законодательных норм, гарантирующих защиту права участников
местного самоуправления в их деятельности по решению вопросов
местного значения, а также последующему обеспечению соответствующих
судебных решений с целью восстановления нарушенного права
или возмещения ущерба, нанесенного местному самоуправлению неправомерным
действием (бездействием) ответчика.
Под правом на защиту местного самоуправления понимается возможность
граждан, должностных лиц, органов местного самоуправления,
а также иных заинтересованных субъектов отстаивать в судебном порядке
нарушенное или оспариваемое право на местное самоуправление2
Субъектами (участниками) права на судебную защиту в сфере мест-.
ного самоуправления являются:– муниципальное образование, от имени которого действует орган
– местного самоуправления;
Таким образом, судебная защита местного самоуправления – это.
деятельность судебных органов по восстановлению нарушенного права
на местное самоуправление или устранение препятствий для его
осуществления. Такая деятельность осуществляется судом в установленном
процессуальном порядке.
– группа граждан-жителей муниципального образования;
– орган местного самоуправления;
должностное лицо местного самоуправления3
гражданин, проживающий в конкретном муниципальном об–
разовании;
Нарушения прав местного самоуправления могут быть квалифицированы
по следующим основаниям:– по субъектам, чьи права нарушены;– по субъектам, нарушающим права местного самоуправления;
при освещении 3 и 4 вопросов настоящей лекции.
2
моуправление в Российской Федерации. Воронеж, 2008. С. 27.
3
1 Содержание соответствующих статей ГПК РФ и АПК РФ будет раскрыто далее
См.: Новикова И. В. Судебная защита конституционного права на местное саТам
же. С. 42.
Стр.308
Вопрос первый. Законодательная основа судебной защиты...
–– по способу нарушения права местного самоуправления;
309
по виду нормативного правового акта, которым нарушено право
– местного самоуправления;
по содержанию нарушения1
по характеру действий, нарушающих права местного самоуправ–
ления;
В процессе осуществления местного самоуправления могут быть.
нарушены права:– населения муниципального образования в случае ограничения
самостоятельности при осуществлении местного самоуправ–
ления;
группы граждан в случае игнорирования их инициативы по ор–
ганизации местного референдума;
органа местного самоуправления или должностного лица, если
государственным органом будет установлен запрет на самостоятельное
управление муниципальной собственностью2
отдельно взятого гражданина при препятствовании реализации
актив ного или пассивного избирательного права избирать
и быть избранным в представительный орган местного само–
управления;
Субъектами, нарушающими права местного самоуправления, мо-.
гут быть орган государственной или муниципальной власти, их должностные
лица, предприятия, организации и учреждения. Способом
нарушения права местного самоуправления может быть издание незаконного
нормативного правового акта федерального, регионального
или местного уровней или противоправное действие органа публичной
власти. Нарушение права местного самоуправления может проявиться
в принятии решения, превышающего компетенцию органа
его принявшего. По своему содержанию нарушение может касаться
территориальной, экономической основы местного самоуправления
или какой-либо сферы его деятельности.
Реализация права местного самоуправления на судебную защиту
может быть осуществлена в двух формах. Первая – обращение с соответствующим
иском (исковой спор). Вторая – подача жалобы на
противоправные действия или нормативные правовые акты. Иски подаются
в случаях нарушения материальных прав местного самоуправления.
Жалобы направляются в случаях оспаривания неправомерных
актов или совершенных неправомерных действий. При этом жалобы
могут быть коллективными, например, от представительного органа
или индивидуальными – от одного гражданина.
управление в Российской Федерации. С. 44–47.
2
1 Новикова И. В. Судебная защита конституционного права на местное самоВозможны
и иные нарушения прав субъектов местного самоуправления.
Стр.309
310
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
Эффективность реализации права на судебную защиту местного
самоуправления прежде всего достигается в случае обращения
в компетентный судебный орган. То есть заявители должны обращаться
в соответствующий суд, исходя из подсудности его дел,
которые он вправе рассматривать. Только в этом случае может быть
достигнута цель судебной защиты – восстановление нарушенных
прав местного самоуправления, беспрепятственное их осуществление,
возмеще ние ущерба, причиненного субъектам права местного
самоуправления.
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ
в обеспечении... судебной защиты местного самоуправления
Конституционному Суду РФ посвящена ст. 125 Конституции РФ.
В ч. 2 этой статьи перечислены субъекты права обращения в Конституционный
Суд РФ с запросами, а в ее ч. 4 закреплено право граждан
обращаться в названный суд с жалобами на нарушение их конституционных
прав. В упомянутых нормах не названы органы местного
самоуправления. Естественно, не закреплено их право на обращение
в Конституционный Суд РФ и в Федеральном конституционном законе
от 21 июля 1994 г. № 1-КЗ «О Конституционном Суде Российской
Федерации»1
. Безусловно, это явное упущение федерального законодателя,
которое, думается, рано или поздно будет устранено.
Пока ситуацию исправляет сам Конституционный Суд РФ своей
практической деятельностью. При этом особое значение имеет его
Постановление от 2 апреля 2002 г. № 7-П по делу о проверке конституционности
отдельных положений Закона Красноярского края
«О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»
и Закона Корякского автономного округа «О порядке
отзыва депутата представительного органа местного самоуправления,
выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском
автономном округе» в связи с жалобами заявителей А. Г. Злобина
и Ю. А. Хнаева»2
. В данном постановлении установлено, что не исключается
защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных
образований как территориальных объединений граждан,
коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на
осуществление местного самоуправления3
.
Защита местного самоуправления предусмотрена органами конституционного
контроля Австрийской республики, Республики Болгарии, Федеративной Республики
Германии и многих других государств. См. об этом: Шугрина Е. С. Судебная защита
местного самоуправления. М., 2010. С. 163–165.
1 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
2 СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1374.
3
Стр.310
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении...
311
Рассматриваемым Постановлением расширились возможности для
судебной защиты местного самоуправления. Однако считать его принятие
оптимальным решением защиты местного самоуправления с помощью
конституционного правосудия нельзя. Для этого необходимо
внести поправку в ст. 125 Конституции РФ и в Федеральный конституционный
закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
закрепив в них право органов местного самоуправления обращаться
в Конституционный Суд РФ.
Необходимость такого решения обусловлена еще и тем, что правовую
позицию Конституционного Суда РФ не следует приравнивать
к нормам Конституции РФ и федерального законодательства. Ведь
Конституционный Суд РФ не является законодательным органом
государственной власти. Он предназначен согласно ч. 2 ст. 125 Конституции
РФ для разрешения дел о соответствии Конституции РФ:– федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;
– конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных
актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся
к ведению органов государственной власти РФ и совместному
ведению федеральных органов государственной власти и субъектов
России;
– договоров между федеральными органами государственной власти
РФ и органами государственной власти субъектов России,
договоров между органами государственной власти субъектов
России;
– не вступивших в силу международных договоров Российской
Федерации.
Не должна проявляться нормативная составляющая при осуществлении
Конституционным Судом РФ полномочий по рассмотрению
жалоб на нарушение конституционных прав и свобод граждан и запросов
судов о конституционности закона, примененного или подлежащего
применению в конкретном деле, а также по толкованию
Конституции РФ.
В научной литературе высказано мнение о том, что обращение
органов местного самоуправления в Конституционный Суд РФ допустимо
при соблюдении следующих условий.
Первое. Органы или должностные лица местного самоуправления
могут обратиться в Конституционный Суд РФ только при наличии
предшествующего решения суда (или иного органа, применяющего
закон). Причем стороной в этом деле должен быть обязательно этот
орган (должностное лицо).
Второе. Право этого органа местного самоуправления обращаться
в суды от имени муниципального образования должно быть указано
в уставе муниципального образования.
Стр.311
312
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
Третье. Предметом оспаривания в Конституционном Суде РФ
органом местного самоуправления от имени муниципального образования
может быть только акт, нарушающий права муниципального
образования. Но главное, чтобы был выражен интерес
не самого органа, а муниципального образования как «территориального
объединения граждан, коллективно реализующих на
основании Конституции РФ право на осуществление местного
самоуправления1
. Такой вывод основывается на постановлении
Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П. Данным
выводом Конституционный Суд сориентировал органы местного
самоуправления обращаться в этот суд не от своего имени, как это
делают государственные органы, а как территориальные объединения
граждан. Именно в этом случае не исключается защита прав
муниципальных образований как территориальных объединений
граждан. В этом случае будет соблюдена ст. 96 Федерального конституционного
закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
согласно которой обращаться в Конституционный Суд
вправе граждане и объединения граждан.
Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам
местного самоуправления содержатся во многих его постановлениях
и определениях. Они касаются основных направлений организации
местного самоуправления и его взаимоотношений с органами государственной
власти. Такое внимание обусловлено тем, что почти треть
всех касающихся организации публичной власти документов, посвящена
вопросам местного самоуправления2
охаПрежде всего следует отметить, что Конституционный Суд РФ.
рактеризовал местное самоуправление как один из видов публичной
власти (другой – государственная власть). Такая характеристика
местного самоуправления дана в п. 4 и 7 мотивировочной части постановления
Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по
делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики
от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти
в Удмуртской Республике»3
. В п. 4 было установлено, что в территориальных
единицах в виде городов районного подчинения, других
городских и сельских поселениях публичная власть осуществляется
посредством местного самоуправления и его органов, не входящих
восудия России. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003. С. 35.
2
1 См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного праСм.
об этом: Защита прав местного самоуправления органами конституционного
правосудия России. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003. С. 4; Бондарь
Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация
муниципальной демократии в России. М., 2008. С. 8.
3
СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
Стр.312
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении...
313
в систему органов государственной власти. В п. 7 понятие «публичная
власть» использовано как понятие, объединяющее органы государственной
власти местного уровня и муниципальные органы, имеющие
властные полномочия.
Эта правовая позиция подтверждена в постановлении Конституционного
Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П по проверке конституционности
ряда статей Конституции Республики Коми и ст. 31 Закона
Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной
власти в Республике Коми»1
. В названном постановлении было указано,
что отнесение представительных органов местного самоуправления
к органам власти не свидетельствует об их государственной природе,
а публичная власть может быть и муниципальной.
В постановлениях Конституционного Суда РФ используется словосочетание
«право гражданина на осуществление местного самоуправления».
Это весьма примечательно, так как непосредственно
в Конституции РФ не закреплено такое право граждан. В ч. 2 ст. 32
Конституции РФ записано право граждан РФ избирать и быть избранными
в органы местного самоуправления, а также участвовать
в референдуме. Но в совокупности с ч. 2 ст. 3 и ч. 2 ст. 130 Конституции
РФ имеются основания утверждать о наличии конституционного
права граждан Российской Федерации на осуществление местного
самоуправления. Однако наряду с правом гражданина на осуществление
местного самоуправления, в постановлениях и определениях
Конституционного Суда РФ используются такие словосочетания
как право населения (или поселения) на местное самоуправление,
право населения на осуществление местного самоуправления, право
граждан на местное самоуправление, право граждан на осуществление
местного самоуправления, право граждан на участие в осуществлении
местного самоуправления2
. Это делается вполне осознанно.
В каждом конкретном контексте перечисленные определения имеют
свое правовое содержание. Это обусловлено тем, что до настоящего
времени и Конституционным Судом РФ не выработан единообразный
и устойчивый подход к определению нормативного содержания
субъек тивного конституционного муниципального права его носителя3
.
На наш взгляд, верна позиция В. И. Васильева, который считал,
что права на местное самоуправление как субъективного права не
существует. Местное самоуправление – это обязательный институт
конституционного строя, не зависящий от воли отдельных граждан
и их коллективов. В. И. Васильев вполне обоснованно полагал, что
1 СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
М., 2008. С. 507–509.
3
2 См.: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие.
См.: там же. С. 507.
Стр.313
314
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
следует признавать право гражданина на осуществление местного
самоуправления1
. Данное право имеет комплексное многоуровневое
содержание. Поэтому названные Н. С. Бондарем варианты следует
рассматривать как своеобразную его интерпретацию.
Основой права на осуществление местного самоуправления является
ст. 32 Конституции РФ. Она развита в ст. 3 Федерального закона
№ 131-ФЗ, которая называется «Права граждан Российской Федерации
на осуществление местного самоуправления». Следует обратить
внимание на правомерность употребления в названии этой статьи
слова «право» во множественном числе. В рамках муниципальной демократии
население и отдельно взятые граждане обладают большим
набором правомочий по осуществлению местного самоуправления.
В их число входят права на участие в местном референдуме, на выборы
муниципальных депутатов и на их отзыв. Н. С. Бондарь группу политических
прав и свобод в сфере местного самоуправления составил из
21 права2
. Кроме того, он вполне обоснованно он выделил еще шесть
социально-экономических прав в сфере местного самоуправления,
включая право на владение муниципальной собственностью, право
самообложения граждан и право на получение образования в муниципальных
образовательных учреждениях3
Считая аксиомой наличие права граждан Российской Федерации
на осуществление местного самоуправления, Конституционный Суд
РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П признал не соответствующими
Конституции РФ несколько положений Устава (Основного
закона) Курской области, которыми допускалось ограничение
нормативно-правового содержания и полноты права граждан на
осуществление местного самоуправления. Такая оценка была дана
п. 3 и 5 ст. 21 названного Устава, которые по их буквальному смыслу
не исключали возможность передачи органам государственной власти
Курской области полномочий по решению вопросов местного
значения в любом объеме4
.
2006. С. 174–175.
2
1 См.: Васильев В. И. Законодательные основы муниципальной реформы. М.,
См.: Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 532–560.
См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного
закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта
1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области»:
постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П //
СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
3 См.: там же. С. 560–561.
4
. Эти нормы, по мнению Конституционного
Суда РФ, могли не только ограничить вопреки требованиям ст. 55
(ч. 3) Конституции РФ право граждан на осуществление местного
Стр.314
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ в обеспечении...
315
самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование
на части территории Курской области1
В этом же постановлении Конституционный Суд РФ признал не.
соответствующим Конституции РФ п. 3 и 4 ст. 81 Устава Курской
области. Первый из них устанавливал, что население вправе самостоятельно
и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости
организации местного самоуправления на своей территории.
Во втором допускалась возможность осуществлять государственную
власть, на территории которой жители «самостоятельно и добровольно
отказались от реализации права на организацию местного
самоуправления». Эти нормы также были признаны неконституционными.
Ссылаясь на ст. 3 (ч. 2), 12, 32, 130, 131, 132 Конституции
РФ Конституционный Суд РФ сформулировал позицию о том, что
право проживающих в муниципальном образовании граждан на
осуществление местного самоуправления возникает на основании
Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъяв ления населения
муниципального образования. Таким образом, были развеяны
все сомнения по поводу допускаемых ограничений осуществления
местного самоуправления и его замене государственной властью.
Конституционно-правовых оснований отказываться от него на всей
территории России нет.
Постановления Конституционного Суда РФ не подлежат обжалованию,
вступают в силу немедленно после провозглашения
и действуют непосредственно. В то же время представляется, что
действие постановления должно быть ограничено сроком до принятия
федерального закона по теме постановления. Необходимость
этого обусловлена тем, что федеральное законодательство достаточно
динамичное, и в федеральные законы постоянно вносятся изменения.
В связи с этим правовые позиции Конституционного Суда РФ
устаревают, не соответствуют сути новых законов. Так, например,
в постановлении от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке
конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля
1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике» Конституционный Суд РФ признал не противоречащим
Конституции РФ образование представительных и исполнительных
органов государственной власти административно-территориальных
единиц (районов и городов) определенных в ст. 74 Конституции Удмуртской
Республики. Однако концепция Федерального закона от
6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не согласуется с этой правовой позицией
Конституционного Суда РФ. Муниципальные образования должны
быть образованы на всей территории страны. Их органы не должны
Только федеральным законом и в особых случаях могут быть ограничены права
и свободы человека и гражданина.
1
Стр.315
316
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
подменяться органами государственной власти. Поэтому все города
и районы являются муниципальными образованиями1
. В каждом из
них образованы и функционируют органы местного самоуправления.
Их замена на органы государственной власти общей компетенции
недопустима. Такие преобразования не предусмотрены ни Конституцией
РФ, ни федеральным законодательством. И это вполне естественно,
так как преобразование органов местного самоуправления
в органы государственной власти общей компетенции нарушало бы
принцип организации местного самоуправления в масштабах всей
страны.
Конституционный Суд РФ в названном постановлении по «Удмуртскому
делу» признал невозможность указанного преобразования
в досрочном порядке лишь без учета мнения населения. При
этом Суд счел, что наиболее адекватной формой учета мнения населения
при таких обстоятельствах является референдум. По этому
поводу Судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук резонно
отмечал, что учет мнения населения и последствия референдума далеко
не равнозначные явления. Их смешение может заблокировать
действие закона в конкретном му ниципальном образовании. Ведь
референдум предполагает принятие населением императивного решения,
выраженного его ответом «да» или «нет» на поставленный
вопрос.
Таким образом, постановления Конституционного Суда РФ не могут
быть постоянно действующими на все времена. В случаях изменения
федерального законодательства он должен вносить корректировки
в свои документы с учетом обновленного правового регулирования. То
есть слова Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина
о том, что Конституция «не священная корова», в полной мере можно
переадресовать постановлениям Конституционного Суда РФ. И все
же, несмотря на определенные погрешности, постановления Конституционного
Суда РФ имеют не только теоретическое, но и большое
практическое значение для развития местного самоуправления в Российской
Федерации.
Защита местного самоуправления является одним из направлений
деятельности конституционных судов Республики Бурятии,
Республики Дагестан, Удмуртской Республики и других субъектов
РФ. В процессе конституционного (уставного) судопроизводства они
рассматривают дела о конституционности (соответствии уставу) актов
органов государственной власти субъекта РФ и органов местного
самоуправления, договоров между субъектами РФ и муниципальными
образованиями, законов о компетенции региональных органов
1 Исключение – города федерального значения.
Стр.316
Вопрос третий. Защита местного самоуправления в судах общей юрисдикции
317
государственной власти при осуществлении права решать вопросы,
затрагивающие интересы местного самоуправления.
Вопрос третий. Защита местного самоуправления
в судах общей юрисдикции
Основной массив споров, обусловленных необходимостью защиты
местного самоуправления, рассматривается в судах общей юрисдикции.
При этом наиболее распространенными являются споры,
связанные с установлением и изменением границ муниципальных
образований, порядком и результатами выборов депутатов и глав муниципальных
образований, нарушениями бюджетных и иных полномочий,
органов местного самоуправления, а также споры, связанные
с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями.
Зачастую действия органов государственной власти, нарушающие
компетенцию органов местного самоуправления, оформляются нормативными
правовыми актами. Формой защиты от неправомерных
актов является обращение в суд. Право на такое обращение закреплено
в федеральном законодательстве.
Согласно п. 5 ст. 27 Федерального закона от 6 октября 1999 г.
№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» правовые акты названных органов
и их должностных лиц, нарушающие права органов местного самоуправления
могут быть обжалованы в судебном порядке.
Верховный Суд РФ периодически обобщает судебную практику
по таким делам. Впервые она была обобщена в постановление Пленума
Вер ховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения
судами дел об оспаривании нормативных правовых актов
полностью или в части».
В настоящее время это постановление утратило силу. Но эти вопросы
нашли отражение в постановлении Пленума Верховного Суда
РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами
дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих
разъяснения законодательства и обладающих нормативными
свойствами»1
. Пленум Верховного Суда РФ отметил, что признаками
характеризующими нормативный правовой акт муниципального уровня
являются издание его в установленном порядке органами местного
самоуправления, наличие в нем правовых норм (правил поведения)
обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное
применение, направленных на урегулирование обществен1
РГ. 2019. 15 янв.
Стр.317
318
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
ных отношений либо на изменение или прекращение существующих
правоотношений. К числу таковых, в частности, относятся правовые
акты об установлении границы территории, на которой осуществляется
территориальное общественное самоуправление, об установлении
границ зон с особыми условиями использования территории, решение
о резервировании земель для государственных и муниципальных
нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских
округов, схем территориального планирования муниципальных районов.
Кроме того, о нормативном характере оспариваемого акта могут
свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные
приложения, содержащие правовые нормы.
Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие
разъяснения законодательства и обладающие нормативными
свойствами, являются: издание их органами местного самоуправления
или должностными лицами, наличие в них результатов толкования
норм права, которые используются в качестве общеобязательных
в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного
круга лиц.
Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего
разъяснения законодательства и обладающего нормативными
свойствами, является самостоятельным способом защиты прав
и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии
с правилами, предусмотренными гл. 21 Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации, гл. 23 Арбитражного процессуального
кодекса Российской Федерации.
Такое оспаривание производится посредством подачи административного
искового заявления, заявления о признании недействующим
нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному
закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для
регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством
подачи административного искового заявления, заявления
о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами,
как не соответствующего по своему содержанию действительному
смыслу разъясняемых нормативных положений.
С административным исковым заявлением о признании нормативного
правового акта не действующим полностью или в части вправе
обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых
оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают,
что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут
быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе
лица, в отношении которых применен этот акт.
С заявлением об оспаривании нормативного правового акта,
в том числе принятого местным референдумом, в суд может обра
Стр.318
Вопрос третий. Защита местного самоуправления в судах общей юрисдикции
319
титься Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный)
орган государственной власти субъекта РФ, высшее
должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления,
глава муниципального образования, полагающие, что принятый
нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному
правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает
их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан,
организаций, иных лиц.
Нарушением компетенции, в частности, считается издание нормативного
правового акта, регулирующего полностью или в части отношения,
которые в соответствии с законодательством Российской
Федерации подлежат регулированию нормативным правовым актом,
издаваемым административным истцом. В заявлении об оспаривании
нормативного правового акта должно быть указано, в чем конкретно
состоит нарушение оспариваемым нормативным правовым актом или
его частью компетенции соответствующего должностного лица или
органа.
Органы местного самоуправления, главы муниципальных образований
вправе обращаться в суды общей юрисдикции с административными
исками об оспаривании нормативных правовых актов,
а также актов, обладающих нормативными свойствами, не только
по основаниям нарушения их компетенции, но и по основаниям
нарушения оспариваемым правовым актом других прав местного
самоуправления.
В административном исковом заявлении об оспаривании нормативного
правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами,
указываться сведения о том, какие права, свободы и законные
интересы нарушены или могут быть нарушены оспариваемым актом,
или о том, что существует реальная угроза их нарушения.
К административным ответчикам по делам об оспаривании муниципальных
нормативных правовых актов относятся, орган местного
самоуправления, иной орган, уполномоченная организация, должностное
лицо, принявшие оспариваемый акт. В необходимых случаях
суд привлекает к участию в деле также главу муниципального
образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт,
принятый представительным органом муниципального образования.
В случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия
судом решения в установленном порядке отменен, а также когда
действие его прекратилось, производство по делу не прекращается,
если в период действия такого акта были нарушены права и законные
интересы административного истца, заявителя, публичные интересы
или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных
лиц. Однако административный истец, заявитель вправе уточнить заявленные
требования.
Стр.319
320
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
В случае если в связи с признанием судом нормативного правового
акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная
правовая урегулированность административных и иных публичных
правоотношений, которая может повлечь нарушение прав, свобод
и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить
на орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную
организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый
нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный
правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный
не действующим полностью или в части.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его
часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу, суд признает этот нормативный правовой
акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или
иного указанного судом времени. Нормативный правовой акт или
его часть могут быть признаны не действующими с того времени,
когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом,
имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый
акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую
юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не
действующими со дня вступления в силу нормативного правового
акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его
часть стали противоречить. Оспариваемый акт, принятый позднее
нормативного правового акта, имеющего большую юридическую
силу, которому он или его часть не соответствуют, может быть признан
судом не действующим полностью или в части со дня вступления
в силу оспариваемого акта. Если нормативный правовой акт до
принятия решения суда применялся и на основании этого акта были
реализованы права граждан и организаций, суд может признать его
не действующим полностью или в части со дня вступления решения
в законную силу.
Печатное издание, в котором был официально опубликован нормативный
правовой акт, обязанность опубликовать решение суда (после
вступления его в законную силу) о признании этого акта или его части
недействующими либо сообщение о решении суда.
В том случае, если в муниципальном образовании отсутствует
печатное издание, осуществляющее официальное опубликование
нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном
образовании, а также если законодательством не предусмотрено
официальное опубликование оспоренного нормативного правового
акта в печатном издании, судам дано право решить вопрос
о способе доведения до сведения населения информации о решении
суда, которым нормативный правовой акт признан не действующим
полностью или в части.
Стр.320
Вопрос четвертый. Полномочия арбитражных судов по защите местного...
Вопрос четвертый. Полномочия арбитражных судов
по защите местного... самоуправления
Арбитражные суды наделены полномочиями по рассмотрению экономических
споров с участием органов местного самоуправления. Такие
споры решаются на основании соответствующих положений Арбитражного
процессуального кодекса РФ на принципах равенства всех
перед законом и судом, равноправия сторон, состязательности и гласности.
Прежде всего в ст. 2 этого кодекса к задачам судопроизводства
в арбитражных судах относится защита нарушенных или оспариваемых
прав и законных интересов органов местного самоуправления
в сфере экономической деятельности. В ст. 27 АПК РФ установлено,
что эта задача решается путем включения в под ведомственность арбитражных
судов экономических споров с участием органов местного
самоуправления. В ст. 53 АПК РФ закреплено право органов местного
самоуправления обращаться с исками или заявлениями в арбитражный
суд в защиту публичных интересов. Таковыми являются законные
интересы неопределенного круга лиц.
Согласно ст. 15 АПК РФ арбитражный суд принимает судебные
акты в форме судебного приказа, решения, постановления и определения.
Вступившие в законную силу его акты являются обязательными
для органов местного самоуправления и их должностных лиц
и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.
Арбитражные суды имеют право рассматривать экономические
споры об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя
в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности
ненормативных правовых актов, решений и действий органов
местного самоуправления и их должностных лиц. Статей 65 АПК РФ
на органы местного самоуправления и их должностных лиц возложена
обязанность доказывать обстоятельства, послужившие основанием для
принятия ими оспариваемых актов, решений, совершения действий
(бездействий). Эта норма повторена в ч. 3 ст. и 189 АПК РФ. Обстоятельства,
имеющие значение для правильного рассмотрения дела,
определяются арбитражным судом на основании требований и возражений
лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими
применению нормами материального права.
Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых
актов, решений и действий органов местного самоуправления и их
должностных лиц определен в гл. 24 АПК РФ. В ст. 197 установлено,
что они рассматриваются арбитражными судами по общим правилам
искового производства.
321
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений
и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия,
должностных лиц рассматриваются судьей единолично, как
Стр.321
322
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
правило, в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления
соответствующего заявления в арбитражный суд, если иной срок не
установлен федеральным законом.
Дела об оспаривании решений о рганов местного самоуправления
о сносе самовольных построек или об их приведении в соответствие
с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции
объектов капитального строительства рассматриваются в срок, не
превышающий одного месяца со дня поступления соответствующего
заявления в арбитражный суд, включая срок на подготовку дела к судебному
разбирательству и принятие решения по делу.
Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих
публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют
закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права
и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного
правового акта недействующим, решений и действий
(бездействия) незаконными.
В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный
правовой акт, решения и действия (бездействие) органов,
осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц
соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не
нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение
об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Решения арбитражного суда по делам об оспаривании ненормативных
правовых актов, решений и действий (бездействия) органов,
осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц подлежат
немедленному исполнению, если иные сроки не установлены
в решении суда. Со дня принятия решения арбитражного суда о признании
недействующим ненормативного правового акта полностью
или в части указанный акт или отдельные его положения не подлежат
применению.
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам
человека... в области защиты местного самоуправления
Российская Федерация вошла в юрисдикцию Европейского судам
по правам человека 5 мая 1998 г. Этому предшествовало принятие
Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации
Конвенции о защите прав человека и основных свобод1
и Протоколов
к ней» (далее Конвенция). Согласно ст. 19 Конвенции Европейский
суд по правам человека (далее – Европейский суд) создан для обеспе1
СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
Стр.322
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам человека...
323
чения соблюдения обязательств, принятых на себя государствами –
участниками Конвенции. То есть эта независимая международная
организация предназначена для контроля за соблюдением участниками
Конвенции гарантированных ею прав и свобод. Предметом
судебного разбирательства Европейского суда является жалоба на
нарушение государством, точнее, его органами, гарантированных
Конвенцией и Протоколами к ней прав и свобод. Согласно ст. 34
Конвенции с индивидуальной жалобой против государства – участника
Конвенции могут обращаться физические лица, группа частных
лиц, неправительственные организации. Судя по практике Европейского
суда, к таковым относятся некоммерческие и общественные
организации, а также различные коммерческие организации1
. Данный
суд состоит из судей – представителей государств-членов Совета
Европы и рассматривает дела, связанные с нарушением прав и свобод
человека, предусмотренных Конвенцией от 4 ноября 1950 г. о защите
прав и свобод человека. Конвенционными правами являются следующие
права: на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность,
на справедливое судебное разбирательство, на беспрепятственное
пользование своим имуществом, на свободу собраний и на свободные
выборы, на образование и некоторые другие. Право граждан
на местное самоуправление в названной Конвенции не закреплено.
Однако практика рассмотрения дел, связанных с местным самоуправлением,
в том числе, осуществлением местного самоуправления
в Российской Федерации имеется.
Обращения в Европейский суд возможны в случаях нарушения
предусмотренного Конвенцией права. В жалобах должны излагаться
обстоятельства, произошедшие после того, как страна вошли в юрисдикцию
Европейского суда и случились на ее территории. Жалоба
подается лицом, чьи права были непосредственно нарушены после
того, как исчерпаны все средства правовой защиты в Российской Федерации,
то есть после апелляционного и кассационного судебного
производства в течение шести месяцев с момента принятия последнего
судебного решения. Кроме того, заявитель обязан сам доказать
нарушение его права со стороны государства. Приняв жалобу к производству,
Европейский суд решает вопрос о ее преемственности
и в случае принятия положительного решения рас сматривает ее по
В числе таковых были профсоюзные организации, банки, страховые компании,
общества с ограниченной ответственностью. См., например, постановление
Европейского суда от 14 июня 2005 г. по делу ООО “Русатоммет” против Российской
Федерации». Данное ООО обратилось в Евросуд, так как Правительство РФ
длительное время не исполняло вступившее в законную силу решение арбитражного
суда.
1
Стр.323
324
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
существу. Если жалоба признается неприемлемой, она снимается
с рассмотрения.
Принимаемые Европейским судом решения являются окончательными
и имеют обязательную силу для участников Конвенции. В решении
содержится вывод о нарушении государством конкретного права,
гарантированного Конвенцией, а также определяется размер ущерба
заявителя данным нарушением, порядок его возмещения, а также возмещение
судебных расходов и издержек. В совокупности все издержки
охватываются понятием «справедливая компенсация».
Однако признание Европейским судом факта или фактов нарушения
государством нарушений Конвенции и Протоколов к ней
и последующая справедливая компенсация не является наказанием
государства. Она должна расцениваться как своеобразный призыв не
нарушать в будущем международные правовые акты, а не как требование
изменить национальное законодательство. Иные оценки решений
Европейского суда ставили бы под угрозу суверенитет государств.
Установлена следующая процедура исполнения решения Европейского
суда. Такое решение передается в Совет министров, который
контролирует его исполнение. Государство-ответчик не вправе
уклониться от исполнения решения Европейского суда. При этом исполнение
главным образом мотивируется нежеланием государств –
участников Конвенции выходить из единого Европейского правового
пространства. Такой шаг чреват их изоляцией, что губительно в условиях
проходящих процессов глобализации и постоянно расширяющегося
международного сотрудничества.
Европейский суд принимал к своему производству и выносил
решения по жалобам граждан Российской Федерации, обратившихся
в этот суд в связи с нарушениями их прав действиями или
бездействиями органов местного самоуправления. Анализ этих решений
и судебных решений, вынесенных ранее, показывает, что
Европейский суд считает органы местного самоуправления местными
государственными органами, осуществляющими публичные
функции1
. Поэтому государство отвечает по обязательствам органов
местного самоуправления, а также за те действия и решения,
которые совершаются органами местного самоуправления. Такая
позиция Европейского суда проявилась в решении от 21 июля
2005 г. по делу «Наталья Герасимова против Российской Федерации».
В нем было записано, что органы местного самоуправления
являются органами государственной власти в том смысле, что они
действуют на основании публичного права и осуществляют государственные
функции, переданные им на основании Конституции
1 См.: Дело «16 австрийских коммун и несколько их советников против Австрии».
Стр.324
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам человека...
325
и иных законов. Причиной обращения Н. Герасимовой в данный
суд стало длительное неисполнение судебного решения управлением
социальной защиты администрации г. Чапаевска Самарской
области. Суд признал это управление государственной организацией,
а должником органы государственной власти1
Такой подход продемонстрировал Европейский суд и в других.
делах против Российской Федерации. При этом он высказывал позиции
о том, что ссылки органов местного самоуправления на отсутствие
средств в бюджете не является основанием для неисполнения
судебного решения. Сам факт его неисполнения в разумные сроки
судом расценивается как нарушение права на доступ к правосудию,
права на справедливое судебное разбирательство, предусмотренное
ст. 6 Европейской Конвенции о защите прав человека2
. Достаточно
показательно в этом отношении постановление Европейского суда
по правам человека от 12 июля 2007 г. по делу «С. Ю. Телятьева против
Российской Федерации». Материалы дела свидетельство вали
о том, что 20 января 2004 г. Котласский городской суд Архангельской
области удовлетворил иск С. Ю. Телятьевой к администрации
муниципального образования «Котлас» о предоставлении ей жилого
помещения в связи с аварийным состоянием дома, где она проживала.
Суд обязал администрацию предоставить заявительнице квартиру
в размере не менее 12 кв. метров. Это решение было исполнено
29 января 2006 г., то есть через два года.
В своем постановлении Европейский суд подчеркнул несостоятельность
оправдательных аргументов ответчика о том, что у администрации
муниципального образования «Котлас» не было ни жилья,
ни денег необходимых для покупки квартиры С. Ю. Телятьевой. При
этом суд указал, что органы власти не могут ссылаться на отсутствие
финансовых средств или иных ресурсов, в частности жилья, в качестве
оправдания невыплаты признанного в судебном решении долга. Длительное
неисполнение судебного решения было оценено Европейским
судом как умаление самой сущности права заявителя на справедливое
судебное разби рательство. Исходя из этих выводов, Европейский суд
признал, что в отношении заявительницы была нарушена ст. 6 КонВ
данном решении суд исходил из того, что понятие «государственная организация»
в международном праве не сводится только к центральным органам власти.
Если власть децентрализована, то это понятие распространяется на любой национальный
орган власти, осуществляющий публичные функции. Свою позицию суд
подтвердил и ссылкой на ч. 2 ст. 1332 Конституции РФ о возможности наделения
1
органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
2
В ст. 6 Конвенции записано: Каждый имеет право при определении его гражданских
прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения,
предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный
срок независимым и беспристрастным судом, созданном на основании закона.
Стр.325
326
Лекция 16. Судебная защита местного самоуправления
венции и ст. 1 Протокола № 1 к ней и обязал власти Российской Федерации
выплатить С. Ю. Телятьевой 1600 евро в качестве компенсации
морального вреда и 800 евро в качестве судебных расходов и издержек1
.
Аналогичные решения вынесены Европейским судом по делам
Тетериных и Кукало, связанным с задержкой исполнения органами
местного самоуправления судебных решений о выделении заявителям
жилья, а также по делу Фахрутдинова против России2
В то же время добиться признания российскими заявителями в Ев-.
ропейском суде неправомерности по различным причинам муниципальных
выборов не удается. В ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции
признается право на свободные выборы, которые «обеспечивали бы
свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной
власти». Так, Европейский суд признал жалобу В. Черепкова, которому
избирательная комиссия отказала в регистрации на пост мэра
г. Владивостока, неприемлемой. Суд счел, что полномочия издавать
распоряжения и постановления, которыми наделены органы местного
самоуправления в различных государствах, должны отличаться от законодательных,
осуществляемых парламентом. При этом суд указал,
что ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции гарантирует проведение выборов
законодательной власти. Ранее по делу «Матье – Моан и Клейфейт
против Бельгии» было признано, что муниципальные советы в Бельгии
не подпадают под понятие «законодательная власть» по смыслу
ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции.
Таким образом, международно-правовой механизм судебной защиты
прав граждан на местное самоуправление пока действует достаточно
ограниченно. Но, тем не менее, решения Европейского суда по
правам человека интегрируются в национальную правовую систему.
Обобщая характеристику решений Европейского суда, Н. С. Бондарь
отмечает, что их обязывающее значение как бы раздваивается: по конкретным
спорам они распространяются на те государства – участники
Конвенции, которые являлись стороной в споре, для не участвовавших
в деле государств, решения обязательны в части содержащегося официального
(нормативного) толкования конвенционных положений3
Такое положение правовых позиций Европейского суда обуслов-.
лено тем, что в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они входят
В данном случае местная администрация отказывала Фахрутдинову (как мировому
судье) в предоставлении муниципального жилья по мотиву его отсутствия. Таким
отказом игнорировались два судебных решения российских судов. Только после
обращения в Европейский суд Фахрутдинову было предоставлено жилье (решение
ЕСПЧ от 11 июля 2006 г.). Чрезмерная длительность судебного производства в Рос1
См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 59–60.
2
сии – основная причина обращения россиян в Европейский суд.
3
См.: Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 197.
Стр.326
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам человека...
327
в состав отечественной правовой системы. Однако Европейская конвенция
о защите прав человека и основных свобод, с учетом которой
функционирует Европейский суд по правам человека, не стоит выше
Конституции РФ. Согласно указанной норме, она имеет приоритет
над положениями национальных законов, но не положений Конституции
РФ. Как отметил В. Д. Зорькин, монополия на истолкование
положений Конституции и выявление конституционного смысла закона
принадлежит Конституционному Суду РФ. И поэтому истолкование
Конституции, данное высшим судебным органом государства,
не может быть преодолено путем толкования Конвенции (что делает
ЕСПЧ), поскольку ее юридическая сила все-таки юридическую силу
Конституции не превосходит1
Столь жесткая позиция Председателя Конституционного Суда.
РФ обусловлена тем, что Европейский суд по правам человека в постановлении
от 7 октября 2010 г. по делу «Константин Маркин
против России» подверг сомнению определение Конституционного
Суда РФ от 15 января 2009 г. № 187-О. В данном решении Конституционный
Суд РФ отметил, что российское правовое регулирование,
предоставляющее военнослужащим женщинам возможность
отпуска по уходу за ребенком до достижения им трехлетнего возраста,
не признает такое право за военнослужащими мужчинами.
Этот порядок, по мнению Конституционного Суда, не нарушает
положения Конституции РФ о равенстве прав и свобод независимо
от пола, что обусловлено особой, связанной с материнством и детством,
социальной ролью женщины (ч. 1 ст. 38 Конституции). Этот
вывод ЕСПЧ определил как «лишенный разумного обоснования»,
т. е. посчитал неправомерным отказ военнослужащему-мужчине на
трехлетний отпуск по уходу за ребенком. Восприятие женщин как
главных воспитателей детей Европейский суд считает «гендерным
предрассудком». В связи с этим он критически отнесся к позиции
Конституционного Суда РФ об особой, связанной с материнством
социальной роли женщины. В. Д. Зорькин отметил, что решение
Европейского суда – это не только юридический, но и политический
акт. И в тех случаях, когда они затрагивают национальный
суверенитет, основополагающие конституционные принципы,
Россия вправе выработать защитный механизм от таких решений2
РГ.
2010. 29 окт. На такой позиции стоит и Федеральный конституционный суд
ФРГ. Еще в октябре 2004 г. он отметил, что Конституция ФРГ не предусматривает
отказа от суверенитета. Поэтому можно отступить от международных договоров при
условии, что это является единственным способом соблюсти Конституцию.
1 См.: Зорькин В. Д. Предел уступчивости // РГ. 2010. 29 окт.
2
. По нашему мнению, такая позиция вполне конституционна
и соответствует национальным интересам России.
Стр.327
ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие ........................................................................................................................3
Лекция 1
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ –
КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
Вопрос первый. Понятие муниципального права
Российской Федерации ............................................................................................5
Вопрос второй. Муниципально-правовые отношения
и их субъекты .............................................................................................................10
Вопрос третий. Предмет муниципального права .......................................14
Вопрос четвертый. Методы муниципально-правового
регулирования ...........................................................................................................15
Вопрос пятый. Система муниципального права ......................................... 17
Вопрос шестой. Наука муниципального права ............................................18
Лекция 2
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ КАК ФОРМА НАРОДОВЛАСТИЯ
Вопрос первый. Понятие местного самоуправления ................................21
Вопрос второй. Местное самоуправление – одна из основ
конституционного строя ........................................................................................28
Вопрос третий. Права граждан на местное самоуправление ...............30
Вопрос четвертый. Принципы местного самоуправления .....................32
Вопрос пятый. Функции местного самоуправления .................................38
Вопрос шестой. Система организационных форм местного
самоуправления ........................................................................................................39
Лекция 3
ПРАВОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Понятие правовой основы местного самоуправления
и источников муниципального права ..............................................................41
Стр.328
Оглавление
329
Вопрос второй. Конституция РФ о местном самоуправлении ..............45
Вопрос третий. Федеральное правовое регулирование
местного самоуправления ....................................................................................48
Вопрос четвертый. Международные правовые акты
по вопросам местного самоуправления .........................................................52
Вопрос пятый. Судебные акты по вопросам местного
самоуправления ........................................................................................................53
Вопрос шестой. Региональная правовая база местного
самоуправления ........................................................................................................55
Вопрос седьмой. Муниципальные правовые акты ....................................56
Лекция 4
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Вопрос первый. Земское и городское самоуправление
в Российской империи ...........................................................................................59
Вопрос второй. Местная власть в Российской
Советской Федеративной Социалистической
Республике в 1917–1991 гг. .................................................................................69
Вопрос третий. Особенности развития местного
самоуправления в постсоветский период......................................................76
Лекция 5
ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
Вопрос первый. Основные теории местного самоуправления ............79
Вопрос второй. Нормативная основа организации местного
самоуправления в зарубежных государствах ..............................................82
Вопрос третий. Английская система местного самоуправления ..........84
Вопрос четвертый. Французская система
местного самоуправления ....................................................................................86
Вопрос пятый. Германская (смешанная) система местного
самоуправления ........................................................................................................91
Вопрос шестой. Организация местного самоуправления в США ........94
Лекция 6
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Понятие территориальной организации
местного самоуправления ....................................................................................96
Стр.329
330
Оглавление
Вопрос второй. Понятие и виды муниципальных
образований ............................................................................................................ 101
Вопрос третий. Критерии установления границ
муниципальных образований и порядок их изменения ...................... 104
Вопрос четвертый. Преобразование и упразднение
муниципальных образований ......................................................................... 108
Вопрос пятый. Государственный реестр
муниципальных образований .......................................................................... 110
Лекция 7
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Понятие организационной основы местного
самоуправления ..................................................................................................... 112
Вопрос второй. Представительный орган муниципального
образования ............................................................................................................ 115
Вопрос третий. Глава муниципального образования ............................ 124
Вопрос четвертый. Местная администрация............................................. 126
Вопрос пятый. Контрольный орган муниципального
образования ............................................................................................................ 129
Вопрос шестой. Избирательная комиссия муниципального
образования ............................................................................................................ 132
Лекция 8
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Понятие экономической основы местного
самоуправления ..................................................................................................... 133
Вопрос второй. Муниципальная собственность........................................137
Вопрос третий. Местный бюджет и порядок
его формирования ................................................................................................ 141
Вопрос четвертый. Местные налоги .............................................................. 148
Вопрос пятый. Имущественные права
муниципальных образований .......................................................................... 160
Лекция 9
КОМПЕТЕНЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Понятие компетенции
местного самоуправления ................................................................................. 162
Вопрос второй. Бюджетно-финансовые полномочия
и полномочия по владению, пользованию и распоряжению
муниципальной собственностью .................................................................... 168
Стр.330
Оглавление
331
Вопрос третий. Полномочия в сфере градостроительства,
использования земли, других природных ресурсов
и охраны окружающей среды .......................................................................... 172
Вопрос четвертый. Полномочия в сфере жилищного,
коммунального хозяйства, дорожного строительства,
бытового и торгового обслуживания населения .......................................177
Вопрос пятый. Полномочия в сфере образования,
здравоохранения, культуры, физической культуры,
социальной поддержки населения ................................................................ 179
Вопрос шестой. Полномочия органов местного
самоуправления в сфере охраны общественного
порядка и обеспечения безопасности граждан ....................................... 181
Лекция 10
ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Конституционно-правовая
основа деятельности населения по осуществлению
местного самоуправления ..................................................................................187
Вопрос второй. Местный референдум ........................................................ 189
Вопрос третий. Муниципальные выборы ................................................... 193
Вопрос четвертый. Голосование по отзыву депутата,
выборного должностного лица местного самоуправления .................197
Вопрос пятый. Сходы граждан ........................................................................ 199
Вопрос шестой. Территориальное общественное
самоуправление ..................................................................................................... 199
Лекция 11
ФОРМЫ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ГАРАНТИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Конституционно-правовая основа
участия населения в осуществлении местного
самоуправления ..................................................................................................... 206
Вопрос второй. Правотворческая инициатива граждан .......................207
Вопрос третий. Публичные слушания .......................................................... 209
Вопрос четвертый. Собрания, конференции граждан.
Опросы граждан .................................................................................................... 211
Стр.331
332
Оглавление
Вопрос пятый. Обращения граждан в органы местного
самоуправления ..................................................................................................... 213
Вопрос шестой. Гарантии местного самоуправления ............................ 215
Лекция 12
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Вопрос первый. Понятие муниципальной службы
и ее принципы ........................................................................................................ 224
Вопрос второй. Правовой статус муниципальных служащих .............227
Вопрос третий. Порядок поступления и прохождения
муниципальной службы ...................................................................................... 236
Вопрос четвертый. Гарантии, поощрения и наказания
муниципальных служащих ................................................................................ 244
Вопрос пятый. Позиции Конституционного Суда РФ
по вопросам муниципальной службы .......................................................... 246
Лекция 13
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ В НЕКОТОРЫХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ
ОБРАЗОВАНИЯХ
Вопрос первый. Организация местного самоуправления
в городах федерального значения ................................................................ 249
Вопрос второй. Организация местного самоуправления
в закрытых административно-территориальных образованиях ....... 254
Вопрос третий. Организация местного самоуправления
в наукоградах .......................................................................................................... 259
Вопрос четвертый. Особенности организации местного
самоуправления на приграничных территориях
и в районах Крайнего Севера .......................................................................... 263
Лекция 14
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. КОНТРОЛЬ И НАДЗОР
ЗА ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Вопрос первый. Понятие муниципально-правовой
ответственности ..................................................................................................... 265
Вопрос второй. Ответственность депутатов, членов
выборных органов и выборных должностных лиц
местного самоуправления перед населением .......................................... 270
Стр.332
Оглавление
333
Вопрос третий. Ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления перед государством .............................. 271
Вопрос четвертый. Ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления перед физическими
и юридическими лицами .................................................................................... 276
Вопрос пятый. Контроль и надзор за деятельностью
органов и должностных лиц местного самоуправления .......................277
Лекция 15
МУНИЦИПАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО
Вопрос первый. Правовая основа муниципального
нормотворчества ................................................................................................... 280
Вопрос второй. Стадии муниципального нормотворчества ............... 283
Вопрос третий. Контрольно-мониторинговая деятельность
за реализацией муниципальных правовых актов ................................... 291
Вопрос четвертый. Гласность как условие эффективности
муниципального нормотворчества ................................................................ 294
Лекция 16
СУДЕБНАЯ ЗАЩИТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Вопрос первый. Законодательная основа
судебной защиты местного самоуправления ............................................ 305
Вопрос второй. Роль Конституционного Суда РФ
в обеспечении судебной защиты местного самоуправления ............. 310
Вопрос третий. Защита местного самоуправления
в судах общей юрисдикции ..............................................................................317
Вопрос четвертый. Полномочия арбитражных судов
по защите местного самоуправления ........................................................... 321
Вопрос пятый. Позиции Европейского суда по правам
человека в области защиты местного самоуправления ........................ 322
Стр.333