и государственно-управленческого проектирования
Центр проблемного анализа
Социальная доктрина
Российской Федерации
(Макет-проект)
Москва
Научный эксперт
2010
Стр.1
УДК 316.334.3:321(066)
ББК 60.56
С 69
Авторы:
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Колесник И.Ю., Куропаткина О.В.,
Нетесова М.С., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С.
С 69
Социальная доктрина Российской Федерации: макет-проект: монография
/ [Якунин В.И. и др.]; под общ. ред. Сулакшина С.С.; Центр проблемного
ан. и гос.-упр. проект. — М.: Научный эксперт, 2010. — 224 с.
ISBN 978-5-91290-084-6
В Центре проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования (научный руководитель В.И. Якунин) разработан макетпроект
Социальной доктрины Российской Федерации, представляющий
собой модель нормативного правового документа доктринального уровня,
определяющего политику России в области социального развития. Социальная
доктрина Российской Федерации — особый тип документа, задающего
управленческое содержание государственной политики, в том числе в
стратегической перспективе. В предлагаемом подходе социальная политика
понимается шире, чем только социальная защита, — это весь комплекс развития
человеческого потенциала страны.
Работа представляет интерес для государственных и политических деятелей,
исследователей, преподавателей, студентов и аспирантов в области
права, государственного управления.
УДК 316.334.3:321(066)
ББК 60.56
ISBN 978-5-91290-084-6
2
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования, 2010
Стр.2
Содержание
Введение ........................................................................................... 7
Часть I. Пояснительная записка к проекту
Социальной доктрины Российской Федерации .................. 14
1.1. Цели и задачи Социальной доктрины
как государственно-управленческого документа
доктринального уровня .............................................................. 14
1.2. Современное состояние государственноуправленческих
документов доктринального
уровня в Российской Федерации .............................................. 18
1.3. Основания принятия, правовой статус, форма
и структура Социальной доктрины ......................................... 21
1.4. Ценностные цели и механизм ценностного
целеполагания Социальной доктрины .................................... 24
1.5. Основные принципы построения Социальной
доктрины как документа и ее функции в механизме
управления социальным развитием России .......................... 25
1.6. Исходное состояние развитости социальной сферы
и проблемы социального развития .......................................... 29
1.7. Основные направления социального развития
и основные предлагаемые решения ......................................... 30
1.8. Механизм формирования управленческих решений
и его взаимосвязь с проблемами социального
развития .......................................................................................... 31
1.9. Программа реализации Социальной доктрины .................... 32
Часть II. Проект федерального закона «О Социальной
доктрине Российской Федерации» ........................................ 33
3
Стр.3
Часть III. Социальная доктрина Российской Федерации ...... 40
Глава 1. Общие положения ................................................................. 42
1.1. Статус Социальной доктрины Российской
Федерации ................................................................................ 42
1.2. Основные понятия в сфере социальной политики ........ 43
1.3. Формирование социальной политики .............................. 48
1.4. Ценностный выбор социальной политики
Российской Федерации ......................................................... 51
1.5. Ресурсные основания и нравственное содержание
решений социальной политики .......................................... 52
1.6. Роль государства в управлении социальным
развитием ................................................................................. 53
1.7. Российская социальная политика в мире:
критерии успешности ............................................................ 54
1.8. Приоритеты развития Российской Федерации
в социальной сфере, вытекающие из ценностей
социальной политики ............................................................ 54
1.9. Основные количественные целевые
и мониторируемые показатели социального
развития .................................................................................... 55
1.10. Основные принципы выбора решений
социальной политики ............................................................ 57
1.11. Перечень и структура направлений
социальной политики Российской Федерации ............... 58
1.12. Периодизация управления развитием
в социальной сфере ................................................................ 59
1.13. Срок действия Социальной доктрины
Российской Федерации ......................................................... 59
1.14. Ответственный исполнитель
Социальной доктрины Российской Федерации .............. 60
4
Стр.4
Глава 2. Текущее и целевое состояние социальной сферы
и социальной политики России ................................................ 60
2.1. Текущее состояние государственного управления
социальным развитием ......................................................... 60
2.2. Текущие диспропорции российской социальной
сферы ......................................................................................... 61
2.3. Наиболее крупные вопросы модернизации
российской социальной сферы и социальной
политики ................................................................................... 62
2.4. Текущая концепция государственной
социальной политики ............................................................ 62
2.5. Целевая концепция государственной
социальной политики ............................................................ 62
2.6. Стратегия перехода при модернизации
государственной социальной политики ........................... 63
Глава 3. Проблемы российской социальной сферы
и социальной политики и их управленческие
решения ........................................................................................... 64
3.1. Доходы и оплата труда .......................................................... 64
3.2. Пенсионное обеспечение ...................................................... 71
3.3. Образование ............................................................................ 75
3.4. ЖКХ и жилье ........................................................................... 80
3.5. Демография .............................................................................. 86
3.6. Здравоохранение .................................................................... 94
3.7. Физкультура и спорт ........................................................... 104
3.8. Занятость ................................................................................ 111
3.9. Культура .................................................................................. 116
3.10. Семья ..................................................................................... 128
3.11. Гендерное направление ..................................................... 137
5
Стр.5
3.12. Молодежь.............................................................................. 143
3.13. Экология ............................................................................... 149
3.14. Социальная защита граждан ........................................... 155
3.15. Благотворительность ......................................................... 163
3.16. Социальное партнерство в сфере труда ....................... 168
3.17. Иные направления социальной политики ................... 175
Глава 4. Механизм реализации Социальной доктрины
Российской Федерации .............................................................. 175
4.1. Принципы государственного управления
социальным развитием ....................................................... 175
4.2. Система государственного управления
социальным развитием ....................................................... 177
4.3. Планирование, мониторинг и контроль
в государственном управлении......................................... 181
4.4. Модернизация системы государственного
управления социальным развитием ................................ 183
Глава 5. Программа правового обеспечения реализации
Социальной доктрины Российской Федерации .................. 185
6
Стр.6
Введение
Центр проблемного анализа и государственно-уп рав лен ческо
го проектирования разработал и представил научному сообществу
пятитомное издание «Государственная экономическая политика
и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной
экономике». Эта уникальная работа совместила в себе мощный
научный и государственно-управленческий потенциалы. В состав
издания вошел нормативный правовой документ нового типа,
отвечающий требованиям современного государственного
уп рав ления, — Экономическая доктрина РФ. Главное ее отличие
от аналогичных работ заключается в том, что она преодолевает
«болезнь» многих управленческих актов — их декларативность —
и содержит в себе конкретные механизмы исполнения.
Социальная доктрина РФ является логическим продолжением
процесса развития методики проектирования управленческих
документов.
Государственное управление в современной России как никогда
нуждается в системном анализе, результатом которого становятся
не благие пожелания, а готовый к рассмотрению, принятию
и исполнению государственными органами проект документа,
что в современной научной жизни, к сожалению, встречается не
так часто.
Эффективность государственного управления определяется
многими факторами. Наряду с качеством кадрового корпуса
управленцев, благоприятным состоянием внешней и внутренней
среды, квалифицированностью и мотивированностью трудящейся
части населения, а также многими другими обстоятельствами,
очень важны точность стратегического видения целевого и текущего
состояния области и предмета управления, содержательность
и качество плана управленческих действий.
Для их отображения в практике государственного управления
применяются как политические, так и нормативные правовые документы.
К
политическим документам относятся выступления руководителей
высшего государственного звена — например, послания
Президента РФ Федеральному Собранию РФ и бюджетные посла7
Стр.7
ния Президента РФ — или предвыборные платформы кандидатов
на высшие посты в государстве, политические программы партий
парламентского большинства или парламентских коалиций.
К административно-управленческим документам (в норматив
но-правовой сфере) относятся программные и доктри нальные
документы, в которых могут быть отражены планы государственного
управления в той или иной сфере, на тот или иной
период.
Зачем же нужны программные документы в государственном
управлении? В демократических обществах и государствах населению,
в особенности его активной части — бизнесу, творческим
силам, необходимо понимать, куда движется страна, какие
задачи поставлены перед ней руководством, что ждать впереди,
как вписаться своими делами и судьбами в мейнстрим развития
страны. Внешним партнерам — другим государствам мира — необходимо
понимать политику страны, ее намерения в будущем,
планы действий, которые могут затрагивать их интересы. Чем состоятельнее,
содержательнее, последовательнее и деловитее планы
деятельности страны, тем более она прозрачна в намерениях,
предсказуема в действиях. Тем она более притягательна и надежна
во внешнеполитических и внешнеэкономических отношениях с
миром. Тем она более понятна собственному населению, а, значит,
более устойчива в смысле общественно-политического процесса.
Само составление прогнозов, планов развития, программ действий
мобилизует профессиональные и творческие силы нации и
делает страну более успешной в своем развитии.
Однако дело это непростое. В частности, в практике современной
Российской Федерации управленческое наполнение пространства
государственных доктринальных и программных документов
далеко от своего завершения. Достаточно сказать, что
сам набор и иерархия документов не определены. Например, в законодательстве
не определено, что такое доктрина или стратегия,
«основы политики» или концепции, федеральные целевые программы,
государственные и президентские, ведомственные программы,
национальные проекты и т. д. Содержание документов
зачастую дублирует друг друга, но важнее всего, что оно зачастую
настолько методологически несистемно, что документы просто
невозможно исполнить. В результате, государственное управ8
Стр.8
ление приобретает декларативный и необязательный характер,
осуществляется импульсивно, непоследовательно и в итоге — нерезультативно.
В
этой связи в Центре проблемного анализа и государственноуправленческого
проектирования была разработана специальная
методология государственно-управленческого проектирования1
,
в частности, применительно к экономической, региональной и
социальной политике государства на уровне высшего специального
доктринального документа2
. Эта разработка3
в настоящее
время не имеет аналогов по глубине и масштабности. Достаточно
сказать, что при анализе проблем экономического развития России
оказалось необходимым сформулировать более 550 управленческих
задач и для каждой найти соответствующее решение,
в поисках которых принимали участие более сотни специалистов
различного профиля.
Социальное развитие страны, так же как и экономическое
раз витие, рассматривается в контексте ценностных целевых полаганий,
с позиций реалистичности программируемых управленческих
действий, на глубину трехпериодного планирования
свыше 10 лет. Цепочка разработки весьма непроста и нагружена
в каждом своем звене.
Социальная доктрина РФ имеет характер одновременно актуального
и конкретного для целей модернизации реальной российской
социальной сферы и социальной политики документа,
который, в принципе, пригоден для реализации. В то же время он
представляет собой макет Доктрины как таковой и показывает,
какими могли бы быть доктрины России в любой сфере жизнедеятельности
государства. Методология формирования конкретной
доктрины в социальной сфере позволяет произвести ее масштабирование
на иные сферы государственного управления.
1 Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственноуправленческих
решений (государственных политик) / Труды Центра проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 2.
М.: Научный эксперт, 2006.
2
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая
политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной
Выполнена по состоянию экономики и государственной экономической политики
на 2007 г.
экономике. В 5 т. М.: Научный эксперт, 2008.
3
9
Стр.9