Он призван познакомить студентов с мировым опытом публичного администрирования, раскрыть специфику научных школ и многообразие национальных практик государственного управления в различных странах, выявить тенденции их эволюции в принципиально новых условиях функционирования современного государства. <...> Раскрывая содержание новой идеологии и технологии администрирования, эта научная и учебная дисциплина формирует как основы управленческой культуры и мышления будущих менеджеров, так и навыки публичного администрирования. <...> Стало очевидным, что поиск механизма адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к условиям рефомируемого российского общества становится ключевой теоретической и прикладной проблемой государственного администрирования. <...> Введение в теорию государственного управления Термин «теория» происходит от греческого «theorein», что означает «рассматривать, созерцать, размышлять». <...> Содержание процессов, происходящих в сфере публичного администрирования, теория государственного управления раскрывает посредством осмысления и выявления значений ключевых понятий, проблемных комплексов, призванных дать концептуальное и нормативное обоснование эффективности государственной политики и организационных механизмов ее реализации на общенациональном и местном уровнях. <...> Уяснение важности оперативного разрешения возникающих социальных конфликтов потребовало четкого понимания не только растущего значения функции государственного регулирования, которую должна осуществлять публичная администрация (бюрократия), но и знания того, как и при каких условиях она может эффективно функционировать. <...> Свои функции государство осуществляет через систему административно-государственного управления, являющуюся комплексным социальным институтом. <...> Как процесс практической реализации целей и воли государства в деятельности органов <...>
Система_государственного_и_муниципального_управления._Учебник._Гриф_УМЦ_Профессиональный_учебник.pdf
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401(0)ÿ73-1+63.3(2)64-33ÿ73-1
Ì92
Рецензенты:
доктор политических наук, профессор А.И. Соловьев;
доктор юридических наук, профессор И.Г. Шаблинский;
Главный редактор издательства
кандидат юридических наук,
доктор экономических наук Н.Д. Эриашвили
Мухаев, Рашид Тазитдинович.
М92 Система государственного и муниципального управления:
учебник для студентов вузов, обучающихся по специальностям
«Государственные и муниципальные финансы» (080504),
«Þðèñïðóäåíöèÿ» (030501), «Ïîëèòîëîãèÿ» (030201) / Ð.Ò.
Ìóõàåâ. — Ì.: ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, — 575 ñ.
2015.
ISBN 978-5-238-01315-2
Агентство CIP РГБ
Учебник, написанный в соответствии с требованиями Государственного образовательного
стандарта, раскрывает основные категории и проблемные комплексы
курса. Излагаются теория и практика государственного управления в
США, Великобритании, Франции, Германии, Италии, Японии, Китая и России,
выявлены специфика и механизмы функционирования административной системы
различных стран в контексте сравнительного анализа. Государственное и
муниципальное управление интерпретируется как система принятия и реализации
властных решений на разных уровнях, приобретающая структурную, организационную
и процедурную специфику, обусловленную страновыми различиями
культурных принципов и стереотипов организационного поведения.
Для студентов, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное
управление», «Юриспруденция», «Политология» и «Международные
отношения», аспирантов и преподавателей в области управления и государственной
службы, а также управленцев-практиков, политических и государственных
деятелей.
ББК 67.401(0)ÿ73-1+63.3(2)64-33ÿ73-1
ISBN 978-5-238-01315-2 © Ð.Ò. Ìóõàåâ, 2007
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ÞÍÈÒÈ-ÄÀÍÀ, 2007
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми
средствами или в какой-либо форме, в том
числе в Интернет-сети, запрещается без письменного
разрешения издательства.
Стр.3
.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ 3
Раздел I. ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Тема 1. ПРЕДМЕТ И МЕТОД ТЕОРИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятия «ðóêîâîäñòâî» и «óïðàâëåíèå».
Соотношение теории государственного
управления и политической науки
1.3. Что изучает теория государственного управления:
точки зрения на предмет
5
8
9
1.2. Соотношение понятий «государственное управление»,
«исполнительная власть» и «административная власть» 12
17
1.3.1. Западные теории административно-государственного
управления 18
1.3.2. Незападные интепретации административной
деятельности 21
1.4. Методология теории государственного управления
1.4.1. Системный подход
1.4.2. Структурно-функциональный подход
1.4.3. Институционализм и неоинституционализм
1.4.4. Рыночный подход
1.4.5. Ситуационный подход
1.4.6. Сетевой подход
1.4.7. Синергетический подход
23
24
26
27
29
31
32
34
1.5. Основные категории науки государственного
управления 37
1.5.1. Категории «óïðàâëåíèå» и «ãîñóäàðñòâî»
1.6. Муниципальное управление: отличительные черты
и признаки
1.7. Теория государственного управления как самостоятельный
комплекс знаний
1.7.1. Объект анализа — управляющее воздействие
41
45
46
38
Стр.569
Оглавление
1.7.2. Предмет теории государственного управления
1.7.3. Теория государственного управления
и административное право
Тема 2. ПРЕДЫСТОРИЯ ТЕОРИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
2.1. Древний Восток: истоки управленческой мысли
2.2. Античная мысль об управлении
2.3. Управленческая мысль Средневековья и Возрождения
2.3.1. Лидерская концепция управления Н. Макиавелли
2.4. Управленческие идеи Нового времени
2.4.1. Правовые концепции управления
2.4.2. Волюнтаристские теории управления
2.5. Новейшая история управленческой мысли
2.5.1. Теория рациональной бюрократии Макса Вебера
2.5.2. Теория «административной эффективности»
Вудро Вильсона
2.6. Этапы развития государственного управления
как науки
Тема 3. ОСНОВНЫЕ ПАРАДИГМЫ ТЕОРИИ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
3.1. Административная (классическая) школа
3.2. Школа человеческих отношений
3.3. Эмпирическая школа
3.4. Школа социальных систем
3.5. Сетевая концепция управления.
Теория политических сетей
3.5.1. Понятие «политические ñåòè»
3.5.2. Политизация государственного управления
3.6. Школа поведенческих наук в управлении.
Теория рационального выбора
Раздел II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ —
ПОЛИТИЧЕСКОЕ
И АДМИНИСТРАТИВНОЕ
Тема 4. ПОЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
4.1. Правительственные учреждения: кто принимает
решения?
4.2. В чьих интересах принимаются решения?
Идеология власти
569
47
48
51
51
53
56
56
59
59
62
65
66
67
69
73
73
76
78
80
82
85
86
90
93
96
96
97
Стр.570
570
4.3. Конституция — процедурные аспекты управления
4.3.1. Конституция: понятие, форма, внесение поправок
4.3.2. Конституция и процесс принятия решения
4.4. Законодательные органы в механизме государственного
управления
4.4.1. Функции и типы законодательных органов
4.4.2. Структура и порядок работы законодательных органов
4.5. Политические исполнительные органы: классификация
и функции
4.5.1. Роль кабинета министров
4.5.2. Функции исполнительной власти
4.5.3. Рекрутирование элит
4.6. Государственная администрация (бюрократия)
4.6.1.Функции административных органов государства
4.6.2. Бюрократия как форма организации
4.7. Судебная власть и ее функции
4.8. Взаимодействие правительственных учреждений
в механизме государственного управления
4.8.1. Функциональное разделение правительственных
полномочий
4.8.2. Территориальное распределение правительственных
полномочий
4.8.3. Способы ограничения исполнительной власти
Тема 5. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА
5.1. Государственная политика и ее модели
5.2. Виды государственной политики
5.2.1. Экономическая политика
5.2.2. Социальная политика
5.2.3. Культурная (символическая) политика
5.3. Критерии оценивания государственной политики
6.1. Обособление административной деятельности
в структуре государственного управления
6.2. Публичная администрация: атрибутивные признаки
и отличительные черты
6.3. Публичная администрация: принципы организации
и деятельности
6.4. Основные направления современных административных
реформ
99
99
102
104
105
108
110
114
116
118
119
121
122
126
127
127
130
132
137
137
141
141
142
149
150
Тема 6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ 154
154
156
160
164
Стр.571
Оглавление
Тема 7. АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА
(институциональный, функциональный
и организационный анализ)
7.1. Современные административные системы: страновые
различия
7.2. Централизованная публичная администрация
7.2.1. Аппарат правительства
7.2.2. Министерства
7.2.3. Ведомства
7.3. Функциональная децентрализованная администрация
7.3.1. Децентрализованные учреждения: статус, структура,
функции
8.1. Местное самоуправление в структуре публичного
управления
8.2. Модели взаимоотношения государственной
и муниципальной власти
8.3. Органы местного самоуправления: классификация
8.4. Компетенция местного самоуправления
8.5. Системы местного самоуправления
Раздел III. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В ВЕДУЩИХ СТРАНАХ МИРА
571
169
169
171
171
177
189
192
192
Тема 8. СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 203
203
204
207
211
216
219
Тема 9. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ВЕЛИКОБРИТАНИИ 222
9.1. Британская модель государственного управления:
специфика и механизм
9.2. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении
9.2.1. Монарх — глава государства
9.2.2. Британский парламент
9.2.3. Центральные органы исполнительной власти
9.2.4. Делегированное законодательство
9.2.5. Административная юстиция
9.2.6. Судебная и правовая системы
9.3. Региональное и местное управление
9.3.1. Региональное управление
9.3.2. Местное управление
222
226
226
229
239
245
247
248
252
252
254
Стр.572
572
9.4. Государственная служба
9.4.1. Реформы системы гражданской службы в XIX—XX ââ.
9.4.2. Правовой статус и классификация гражданских
служащих
9.4.3. Институт омбудсмена
258
259
263
268
Тема 10. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ США 270
10.1. Американская модель государственного управления:
структура и механизм
10.2. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении
10.2.1. Конгресс США и его полномочия
10.2.2. Президент США
10.2.3. Buöe-ïðåçèäåíò
10.2.4. Администрация Президента США
10.2.5. Центральная правительственная администрация
10.2.6. Судебная система
10.2.7. Правовая система США
10.3. Региональное и местное управление
10.3.1. Система органов управления штатами
10.3.2. Местное самоуправление
10.4. Государственная служба
270
275
275
283
290
291
292
296
299
301
302
307
309
Тема 11. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ФРАНЦИИ 313
11.1. Французская модель государственного управления:
структура и механизм
11.2. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении
11.2.1. Центральные органы исполнительной власти
11.2.2. Законодательная власть
11.2.3. Судебная система
11.3. Публичная администрация: структура и механизм
функционирования
11.3.1. Государственная администрация: уровни и структура
11.3.2. Территориальные коллективы
11.3.3. Функциональная администрация
11.4. Государственная служба
11.4.1. Категории и карьера служащих
11.4.2. Права и обязанности служащих
313
315
315
326
332
337
337
345
347
348
349
353
Стр.573
Оглавление
Тема 12. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ГЕРМАНИИ
12.1. «Боннская модель» государственного управления
12.2. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении
12.2.1. Парламент: структура и полномочия
12.2.2. Центральные органы исполнительной власти
12.3. Публичная администрация
12.3.1. Федеральная и региональная администрация
12.3.2. Немецкая бюрократия и ее партизация
12.4. Публичная служба
12.5. Региональное управление
12.6. Местное управление и самоуправление
12.6.1. Четыре модели общины
12.6.2. Коммунальная реформа
13.1. Итальянская модель государственного управления:
структура и механизм
13.2. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении
13.2.1. Парламент: cтруктура и порядок формирования,
полномочия
13.2.2. Организация работы парламента и его руководящие
органы
13.2.3. Центральные органы исполнительной власти
13.2.4. Вспомогательные органы
13.2.5. Судебная система
13.3. Местное управление
13.3.1. Политико-административное устройство
13.3.2. Региональное управление
13.4. Государственная служба
13.4.1. Реформа государственной службы
13.4.2. Подготовка государственных служащих. Административная
юстиция
13.4.3. Магистратура
14.1. Тенденции развития системы государственного
управления
573
356
356
358
358
362
369
369
371
373
377
381
382
383
Тема 13. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ИТАЛИИ 390
390
394
394
398
402
410
412
416
416
417
421
422
426
427
Тема 14. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЯПОНИИ 430
430
Стр.574
574
14.2. Высшие органы власти в государственном управлении 433
14.2.1. Парламент: структура и функции
14.2.2. Император
14.2.3. Кабинет министров
14.2.4. Вспомогательные органы правительства
14.3. Судебная система
14.4. Административная система Японии
14.4.1.Тенденция развития системы государственного
управления
14.4.2. Административные реформы
14.4.3. Канцелярия кабинета
14.5. Государственная служба
14.5.1. Категории госслужащих и особенности госслужбы
14.5.2. Механизм принятия управленческих решений
14.6. Местное самоуправление
14.6.1. Принципы и уровни местного самоуправления
14.6.2. Полномочия местных органов
433
437
439
441
443
444
444
446
447
449
449
457
459
460
462
Тема 15. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ КИТАЯ 465
15.1. Партийно-государственная модель управления
465
15.2. Высшие органы власти в системе государственного
управления 469
15.2.1. Законодательная власть
15.2.2. Центральные органы исполнительной власти
15.2.3. Судебная власть
15.3. Региональное управление
15.3.1. Административная автономия
15.3.2. Местное самоуправление
15.4. Доминирование партии в механизме управления
470
473
480
481
484
486
487
Раздел IV. СИСТЕМАМА ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
РОССИИ: ИСТОРИЯ, ТЕОРИЯ, ПРАКТИКА 491
Тема 16. УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ МЫСЛЬ РОССИИ
16.1. Концепции исполнительной власти в России
в досоветский период
16.1.1. Правовая модель управления М.М. Сперанского
16.1.2. Модель государственного управления
Д.И. Менделеева
16.2. Теории местного самоуправления в России
495
495
496
499
502
Стр.575
Оглавление
Тема 17. ЭВОЛЮЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В РОССИИ
17.1. Система государственного управления Российской
империи в XIX â.
Тема 18. СОВРЕМЕННАЯ РОССИЙСКАЯ МОДЕЛЬ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
575
511
511
17.2. Советская модель исполнительной власти в России 530
533
18.1. Высшие органы власти и их роль в государственном
управлении 535
18.1.1. Законодательная власть
18.1.2. Центральные органы исполнительной власти
18.1.3. Судебная власть
18.1.4. Административная реформа
18.2. Политико-территориальная структура государственного
управления в Российской Федерации
18.3. Государственная служба
18.4. Современное состояние местного самоуправления
в России
18.5. Государственная политика в области развития
местного самоуправления
535
537
540
541
543
546
554
562
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 566
Стр.576