Серия «Актуальные юридические исследования»
МОСКОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ им. О.Е. КУТАФИНА
А.А. СПЕКТОР
Актуальные проблемы
государственного контроля
и надзора в сфере
предпринимательской деятельности
Монография
ЮРКОМПАНИ
Москва – 2011
Стр.1
УДК 340.612
ББК 67.404.4 (2 Ðîñ)
С 65
Рецензенты:
Ершова И.В. – доктор юридических наук, профессор, зав.кафедрой
предпринимательского права Московской Государственной Юридической
Академии им. О.Е. Кутафина.
Андреева Л.В. – доктор юридических наук, профессор кафедры предпринимательского
права Московской Государственной Юридической Академии
èì. Î.Å. Êóòàôèíà.
Об авторе:
Спектор Асия Ахметовна – кандидат юридических наук, доцент кафедры
предпринимательского права Московской Государственной Юридической
Академии им. О.Е. Кутафина, член Научно-консультативного совета
при Федеральном арбитражном суде Московского округа.
Спектор А.А. Актуальные проблемы государственного контроля
и надзора в сфере предпринимательской деятельности. Монография.
– М.: Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ»,
2011. – 195 ñ. – (Ñåðèÿ «Актуальные юридические èññëåäîâàíèÿ»).
ISBN 978-5-91677-032-2
С 65
Монография представляет собой труд, обобщающий научные
и практические знания об обеспечении прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности.
Рекомендации,
сделанные в работе, могут быть использованы
в правотворческой деятельности по совершенствованию действующего
законодательства, в теории предпринимательского права, а
также в учебном процессе по курсу «Предпринимательское право».
Основные идеи, теоретические и практические положения,
изложенные в монографии, нашли свое отражение в опубликованных
работах автора.
УДК 340.612
ББК 67.404.4 (2 Ðîñ)
ISBN 978-5-91677-032-2
© ООО «ÞÐÊÎÌÏÀÍÈ», 2011
2
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что
конституционный принцип свободы экономической деятельности-
одно из основополагающих начал в становлении и
развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции
Российской Федерации характеризует экономическую
деятельность индивида как проявление его личной свободы
в сфере прежде всего предпринимательства. Она, как отмечает
профессор Андреев В.К. органически развивает гарантированный
ст.8 Конституции РФ1
ческой предпринимательской деятельности, определяя структуру
последней и наполняя ее конкретным содержанием2
принцип свободы экономи.
Контроль,
прежде всего, публичный, за деятельностью
предпринимателей необходим для соблюдения принципов
осуществления экономической деятельности. По мнению профессора
Мартемьянова В.С. контроль как способ государственного
публичного воздействия представляет собой «установление
обязанности органов государства и местного самоуправления
наблюдать и в определенных случаях проверять состояние
дел предпринимателя, в предусмотренных случаях
принимать надлежащие меры»3
.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 ã. ¹ 294-ÔÇ «Î защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля»4
представляет собой ба1
2
СПС
Консультант Плюс.
Îòíþêîâà. Ì.: Ïðîñïåêò, 2006. Ñ.116.
3
Федеральный закон от 26.12.2008 ¹ 294-ÔÇ (ðåä. от 26.04.2010) «Î защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»
(ïðèíÿò ГД ФС РФ 19.12.2008) // СЗ ÐÔ. 2008. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 6249.
4
3
Российское предпринимательское право. Отв.ред. И.В.Ершова, Г.Д.
Мартемьянов Â.Ñ. Хозяйственное ïðàâî. Ò.1. Ì.: ÁÅÊ, 1994. Ñ.194.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Стр.2
Предисловие
зовый акт среди нормативных правовых документов, регулирующих
отдельные аспекты государственного контроля и надзора.
По
итогам правоприменительной практики Федерального
закона от 08.08.2001 ¹ 134-ÔÇ «Î защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении
государственного контроля (надзора)»1
выявлен ряд проблем,
в целях правового регулирования которых и был разработан
новый Закон 2008 г.. Как указывалось в пояснительной
записке от 14.08.2008 ã. к данному законопроекту, анализ практики
применения Закона 2001 г. показал, что количество мероприятий
по контролю со стороны большинства государственных
органов, а также временные издержки хозяйствующих
субъектов при их проведении сократились незначительно;
кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности
и результативности действующей системы контроля
(надзора) как следствие того, что органы государственного
контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это
связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите
прав при проведении контроля и правоприменительной
практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного
контроля (надзора) его задачам2
.
В пояснительной записке от 14.08.2008 ã. к проекту ФЗ также
отмечалось, что существующее дублирование функций ведомствами
федерального и регионального уровня, избыточность
предъявляемых к предпринимателям требований, отсутствие
обоснованных подходов к доказательству необходимости
государственного вмешательства в экономику не только
не обеспечивают в полной мере безопасность товаров (раФедеральный
закон от 08.08.2001 ¹ 134-ÔÇ (ðåä. от 30.12.2006, с èçì. от
22.12.2008) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей
при проведении государственного контроля (надзора)» (принят ГД
1
1
СПС «Консультант Ïëþñ» (http://www.consultant.ru/online/base/
?req=doc;base=PRJ;n=63211)
ФС РФ 14.07.2001) // СЗ ÐÔ. 2001. ¹ 33 (÷àñòü I). Ñò. 3436.
2
4
Федеральный закон от 27 декабря 2002 ã. ¹ 184-ÔÇ «Î техническом
регулировании» // СЗ ÐÔ. 2002. ¹ 52. ×. 1. Ñò. 5140.
2
Указ Президента РФ от 15 мая 2008 ã. ¹ 797 «Î неотложных мерах по
ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской
деятельности» // СЗ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2293.
5
Предисловие
бот, услуг), но и увеличивают издержки предпринимателей,
снижая их конкурентоспособность; кроме того, не произошло
радикальных изменений в идеологии и практике контрольнонадзорной
деятельности, связанных с Федеральным законом
от 27 декабря 2002 ã. ¹ 184-ÔÇ «Î техническом ðåãóëèðîâàíèè»1
в
п. 1 дано прямое предписание, в целях ликвидации
административных ограничений при осуществлении предпринимательской
деятельности, в первую очередь в сфере
малого и среднего предпринимательства в двухмесячный срок
разработать и внести в Государственную Думу проекты федеральных
законов, предусматривающих, наряду с прочим, следующее:
,
позволяющим рассматривать предмет контроля (надзора)
как совокупность обязательных требований в области
безопасности товаров (работ, услуг).
В Указе Президента РФ от 15 мая 2008 ã. ¹ 797 «Î неотложных
мерах по ликвидации административных ограничений
при осуществлении предпринимательской деятельности»2
усиление
гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора);
проведение планового мероприятия по контролю (в том
числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении
одного юридического лица или индивидуального предпринимателя
каждым органом государственного контроля
(надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового
контроля);
проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении
субъектов малого и среднего предпринимательства
Стр.3
Предисловие
только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную
угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию
с прокурором субъекта РФ;
преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской
деятельности, сокращение количества разрешительных
документов, необходимых для ее осуществления,
замену (в основном) обязательной сертификации декларированием
производителем качества выпускаемой продукции.
Поскольку в современных, динамично развивающихся,
рыночных отношениях участвует все больше хозяйствующих
субъектов, важнейшим элементом государственного регулирования
является государственный контроль. Как система
управления и организации жизни общества, государство всегда
должно было регулировать и регламентировать государственное
управление для обеспечения необходимых условий
экономического и социального развития.
Регламентируя различные сферы жизни общества, государство
должно обеспечивать необходимые средства и ресурсы,
необходимые для содержания государственного аппарата, развития
средств сообщения и связи, производства и товарообмена.
В связи с этим возникала потребность проверять, как
исполняются законы, указы или распоряжения, в каком совершенствовании
они нуждаются1
. Таким образом, взяв на
себя управление делами общества, государство не могло обойтись
без создания специальной системы проверки исполнения,
контроля за соблюдением установленных правил, а также
без оценки результатов деятельности, которые являются
присущими для органов управления функциями. Функции управления
присуще всем формам управленческой деятельности,
независимо от ее направлений, структуры и системы управления.
Рохлин
В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история,
развитие, понятие, соотношение. – СПб.: Издательство «Юридический
Центр Ïðåññ», 2003. C. 305.
1
6
7
Предисловие
Развитие различных способов и средств по обеспечению
потребностей государства способствовало тому, что контрольные
функции в первую очередь развивались в сфере учета
и контроля за расходованием материальных ценностей и
благ, которые были необходимы для развития общества и защиты
интересов населения. Однако развитие общественного
производства, различных отраслей деятельности влекло за
собой совершенствование и расширение форм и видов контроля.
Возникает необходимость регламентации предпринимательской
деятельности и установления государственного контроля
в этой сфере, а также его форм и пределов.
Расширение контрольных полномочий органов государственной
власти далеко не всегда вело к ущемлению прав и
свобод граждан, наоборот, должным образом осуществляемый
и эффективный государственный контроль служит важным
средством защиты интересов населения. Однако, для их обеспечения
необходима четко и слаженно работающая система,
которая гарантировала бы неукоснительное исполнение законов
и нормативных установлений.
Стр.4
Библиография
положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи
10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного
контроля (надзора)» в связи с жалобой гражданина
Â.Â. Ìèõàéëîâà»// СЗ ÐÔ. 2008. ¹ 31. Ñò. 3763.
176. Постановление ФАС Поволжского округа от 15.07.2008
¹ À72-7286/07.
177. Постановление ФАС Московского округа от 13.12.2006
¹ ÊÀ-À40/12174-06.
178. Постановление ФАС Московского округа от 27.11.2006
¹ ÊÀ-À40/11424-06.
179. Постановление ФАС Уральского округа от 4.12.2002
¹Ô09-2511/02-ÀÊ.
180. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от
29.04.2003 ¹Ô08-1374/2003-519À.
181. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от
23.06.2004 ¹Ô08-2723/2004-1067À.
182. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от
21.03.2005 ¹Ô08-942/2005-390À.
183. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от
18.01.2006 ¹ À79-5383/2005.
184. Постановление ФАС Ростовской округа от 21.03.2006
¹ À53-35044/2005.
185. Постановление ФАС Поволжского округа от 01.09.2009
по делу ¹ À57-7046/2009// СПС «Консультант ïëþñ».
186. Постановление ФАС Поволжского округа от 02.06.2009
по делу ¹ À55-16364/2008// СПС «Консультант ïëþñ».
Интернет-ресурсы
Плюс.
187. Справочная правовая система (СПС) Консультант
188. www.newsru.com – «Ñàìûå громкие коррупционные
преступления, выявленные в МВД в 2009 году».
202
203
СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ СТАНОВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
КОНТРОЛЯ ПЕРДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.1. Понятие и виды государственного контроля предпринимательской
деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
1.2. Исторические аспекты организации контроля . . . . . . 31
ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННЫЕ АСПЕКТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ
ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2.1. Проблемы правового регулирования государственного
контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2.2. Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской
деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
2.3. Прокурорский надзор и согласование проведения проверок
органами государственного контроля . . . . . . . . . . . . 154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
БИБЛИОГРАФИЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186
Стр.102
Спектор Асия Ахметовна
Актуальные проблемы государственного контроля
и надзора в сфере предпринимательской деятельности
Ответственный редактор Л.Ю. Грудцына
Литературный редактор Д.А. Сухарев
Компьютерная верстка Г.Ю. Ефимова
Дизайн обложки А.А. Черкасов
ООО «Издательство «ЮРКОМПАНИ»
www.law-books.ru E-mail: mail@law-books.ru
Òåë.: 8 (903) 672-55-88. Ôàêñ: (495) 672-55-22.
Объединенная электронная редакция. Журналы & Книги
Научно-издательской группы «ЮРКОМПАНИ»
www.publish.law-books.ru
Подписано в печать с готовых монтажей 27.10.2011 ã.
Формат 60õ90/16. Печать îôñåòíàÿ. Бумага òèï. Óñë. ïå÷. ë. 12,75.
Тираж 1500 ýêç. Заказ ¹ ___.
Å-mail: tipografiya-oz@rambler.ru
Стр.103